의석을 정돈해 주시기 바랍니다. 성원이 되었으므로 제382회 국회(정기회) 제3차 법안심사소위원회를 개의하겠습니다. 오늘 회의는 지방자치법 전부개정법률안 3건에 대하여 공청회를 실시하기 위한 것입니다. 공청회의 진행 절차에 관하여 간략히 말씀드리면 총 여섯 분 진술인의 발언을 청취한 후 위원님들께서 질의하는 순으로 실시하겠습니다. 참고로 공청회는 국회법 제64조에 따라 소위원회 회의로 진행되기 때문에 질의는 위원님들만 할 수 있으며 진술인 간 토론은 원칙적으로 허용되지 않는다는 점을 말씀드립니다. 그리고 오늘 공청회에는 행정안전부 류임철 자치분권정책관이 배석하고 있으니 정부 측에 질의하실 위원님께서는 참고하시기 바랍니다. 그리고 오늘 공청회는 예결위 산회 후 국회방송에서 녹화중계될 예정임을 알려드립니다.
그러면 의사일정 제1항 지방자치법 전부개정법률안에 관한 공청회를 상정합니다. 먼저 오늘 소위원회가 실시하는 공청회의 발표를 위하여 어려운 시간을 할애해 주신 진술인 여러분께 감사의 말씀을 드립니다. 그러면 참석해 주신 진술인분들을 간략하게 소개해 드리겠습니다. 먼저 금창호 한국지방행정연구원 선임연구위원님이십니다. 다음은 최철호 청주대학교 교수님이십니다. 다음은 김남철 한국지방자치법학회 회장님이십니다. 다음은 소순창 건국대학교 교수님이십니다. 다음은 조승현 전북대학교 교수님이십니다. (인사) 채원호 가톨릭대학 교수님께서는 지금 거의 다 도착하셨다고 합니다. 이상으로 소개를 마치고 지금부터 진술인의 진술을 듣도록 하겠습니다. 진술인들께서는 10분의 범위 내에서 의견을 밝혀 주시고 위원님들의 질의에 대한 답변 과정에서 보다 상세하게 진술해 주시기 바랍니다. 그러면 진술인으로부터 발표를 듣도록 하겠습니다. 먼저 금창호 선임연구위원님 10분 이내로 발표해 주시기 바랍니다.
진술인 금창호
반갑습니다. 한국지방행정연구원의 금창호입니다. 제가 맡은 파트는 주민자치 확대 분야입니다. 유인물을 갖고 말씀을 드리겠는데요. 유인물 3페이지부터 시작을 하겠습니다. 주민자치가 지방자치 실시의 핵심적인 요소라는 것은 주지의 사실인데요. 이에 따라서 그동안 주민자치 혹은 주민참여를 확대하기 위한 여러 가지 제도들이 개발되어 왔고 또 그를 통해서 일정한 성과를 확보한 것도 사실입니다. 그럼에도 불구하고 일부 제도는 도입이 안 되어 있었고 또 도입된 제도도 활용에 있어서 여러 가지 문제점들이 없지 않아 있었다는 게 그간의 평가입니다. 그래서 유인물 4페이지를 보시면 저희 연구원하고 행정안전부가 민선6기를 대상으로 해서 평가를 해 봤습니다. 주민의식 평가와 그다음에 주민참여 평가인데요. 주민의식에 관련돼서는 상당 수준 어느 정도 지역주민들의 자치의식이 확보되어 있다고 평가가 됐지만 그럼에도 불구하고 실제 제도적으로 참여했었던 그런 수준은 높지 않았다는 결과가 나타났습니다. 이번 지방자치법 개정에서는 이런 문제점들을 좀 더 보완해서 실제 미비된 제도들은 확충을 하고 또 실제 도입되어 있는 제도들에 대해서는 활용도를 제고하기 위한 내용들이 상당 부분 담겨 있다고 볼 수 있을 것 같습니다. 5페이지, 6페이지를 보시면, 주민자치 확대를 위한 이번의 자치법 개정 내용은 크게 한 다섯 가지 정도로 구분이 됩니다. 하나가 주민자치회 본격 실시에 관련된 내용들이 규정되어 있고요. 두 번째는 주민조례발안제를 도입하고 있고, 그다음 또 기관구성 형태 그러니까 현재 지방의회와 단체장의 기관구성을 어떻게 구성할 것이냐라는 것에 대한 내용들이 담겨져 있고요. 또 하나는 주민감사 청구인 수를 하향조정하는 방안들이 담겨 있고요. 마지막으로 청구권 기준연령을 완화하는 내용들이 담겨져 있습니다. 이 각각에 대해서 실제 현행 대비 개정법률 내용이 어떤 건지, 그다음 또 이걸 개정하기 위한 주요한 논거가 어떤 것들인지라는 것을 간단하게 말씀을 드려 보겠습니다. 6페이지 하단에 보시면 주민자치회 도입 내역입니다. 현재 주민자치 지역주민들의 자치기반을 활성화하기 위한 제도로서 주민자치위원회가 운영되고 있고요. 다만 이걸 대체하기 위한 주민자치회가 분권특별법에 규정이 되어 있습니다. 이 규정 내용을 지방자치법으로 규정하기 위한 내용이 주민자치회 도입 내역이고요. 법률을 개정하는 주된 내용은 그 밑에 보시는 것과 같이 기본적으로 4회에 걸쳐서 주민자치회가 시범실시가 되고 있는데 여기에 법적으로 명확한 근거를 제공해 주자라는 데 기본적인 목적이 있습니다. 다만 이 내용에 대해서는 사실 여러 가지 쟁점들이 적잖이 제기가 되어 왔습니다. 가장 중요한 게 과연 정치적 중립성을 확보할 수 있을 것이냐 혹은 또 기존의 주민자치위원회를 그대로 유지한 채 주민자치회가 도입되면 상호 간에 갈등이 유발될 가능성이 있지 않느냐는 내용인데 정치적 중립에 대해서는 법 규정에서 엄격하게 정치활동을 할 수 없다는 규정을 담고 있어서 어느 정도 해소될 것으로 예측이 되고요. 또 하나는 주민자치위원회와 주민자치회 간의 갈등의 문제인데 실제 주민자치위원회가 그대로 유지되면서 주민자치회가 도입이 된다면 상호 간에 갈등이 유발될 가능성이 없지 않아 있습니다. 그렇지만 주민자치회로 전면적으로 전환이 된다면 실제 양자 간의 갈등 자체는 과도기적인 현상이고 장기적으로는 해소될 것으로 예상이 됩니다. 두 번째가 주민조례발안제 도입인데요. 이것은 현재 지방자치법 제15조에서 19세 이상의 주민들이 단체장에게 청구를 할 수 있도록 돼 있습니다. 이 내용을 지방자치법 제19조에 근거조항만 두고 별도의 주민발안제도에 관련된 법률을 만들자는 건데요. 이것도 그 밑에 외국 사례를 한번 보시면 기본적으로 일본 같은 경우에는 지방자치법에다가 여전히 단체장에게 청구를 할 수 있되 다만 단체장은 청구가 이루어지면 20일 이내에 바로 지방의회로 회부하도록 되어 있습니다. 다만 일본에 비해서는 저희들의 현재 개정법률안이 상당히 진일보된 것이라고 볼 수 있는데 단체장을 거치지 않고 바로 지방의회에 청구할 수 있도록 법률안을 마련해서 주민발안제도의 경유 절차를 간소화하는 데 법적 취지가 있다고 보시면 될 것 같습니다. 그다음에 기관구성 다양화는 91년도 지방자치 실시 이후에 지금까지 학계 그다음에 지방자치단체에서 늘 주장을 해 왔던 내용입니다. 현재의 지방의회와 단체장의 대립형 기관구성 방식 외에 미국이나 영국 혹은 독일 같이 다양한 기관구성 방식을 우리도 적용해서 지방자치단체의 실정에 맞도록 기관구성 방식을 채택하자는 건데 사실 일본하고 우리나라를 제외하고는 대부분 기관구성이 다양화되어 있습니다. 그런 측면에서 본다면 이번의 법률개정안이 우리나라의 지방자치의 적실성을 좀 더 제고할 수 있는 내용이 되지 않을까라는 판단을 하고 있습니다. 그다음에 8페이지를 보시면 주민감사 청구인 하향조정입니다. 기본적으로 현행 지방자치법 제16조에 보면 시도는 500명, 그다음에 인구 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시․군․자치구는 200명으로 되어 있습니다. 이것을 시도는 300명, 그다음에 대도시는 200명, 그 밖의 시․군․자치구는 150명으로 하향조정을 하는 것인데 두 가지 목적이 있다고 보시면 됩니다. 첫 번째는 주민감사 청구의 활용도를 더 활성화시키자는 것과 더불어서 다른 법률과 달리 지방자치단체 조례에서는 하향조정이 되어 있습니다. 그래서 법률과 지방자치법과 조례 간에 청구의 집단을 부합시키는, 일치시키는 데 개정의 목적이 있다고 보시면 될 것 같고요. 그다음에 마지막으로 청구권 기준연령 완화에 관련된 내용인데요. 이것은 현행 자치법 제15조나 제16조에 보면 조례발안이든 아니면 주민감사 청구든 전부가 19세 이상으로 되어 있습니다. 이것을 18세 이상으로 하향조정하는 건데 다른 법률, 선거법이라든지 이쪽의 기준연령과 일치시킬뿐만 아니라 사실 제 생각에는 구체적으로 몇 세 이상 몇 세 이상 하는 것보다는 일본의 사례를 보시면 ‘선거권자’라고 되어 있습니다. 그러니까 선거법에 규정된 연령을 지방자치법에 그대로 준용하도록 되어 있기 때문에 이런 측면에서 본다면 어쨌든 연령을 구체적으로 명시하더라도 각종 법률 간의 기준연령은 맞춰 주는 게 맞는 게 아닌가라는 차원에서 이 법률개정안도 나름대로 충분한 타당성이 있지 않은가라는 생각이 듭니다. 그래서 이번에 지방자치법 개정안 전체를 주민자치 확대 분야에서 국한해서 본다면 기존의 내용에서 상당히 진일보한 내용들을 담고 있다는 판단을 하고 있습니다. 이상입니다.
수고하셨습니다. 다음은 최철호 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
진술인 최철호
안녕하십니까? 청주대학의 최철호입니다. 금창호 박사님이 주민자치 확대에 관한 5개 주제에 대해서 발표를 해 주셨는데요. 저는 그 주제 중에서 1번 주제 주민자치회 본격 실시에 관한 쟁점에 대해서 중점적으로 말씀드리겠습니다. 주민자치회의 본격 실시의 전제요건은 국회 행정안전위원회 지방자치법 전부개정법률안의 검토보고서에 나와 있듯이 일단 법제화가 중요하다 이렇게 설명이 되어 있습니다. 그래서 지방자치법 전부개정안 제26조에 주민자치회의 설치 근거가 들어가 있습니다. 사실은 지방자치법 전부개정안 이전에 지방분권법이라든지 각종 법에서 주민자치회의 설치 근거에 대해서 법률로 정한다라고 되어 있는데 현재 서울시 시범실시나 또 행정안전부 시범실시도 전부 다 조례에 근거해서 하고 있습니다. 따라서 법의 취지는 퇴색되어 있다 이렇게 볼 수 있겠습니다. 그래서 법제화가 시급하다 말씀드릴 수가 있겠습니다. 사실 주민자치회의 역할과 기능을 본다면 제가 볼 때는 우리나라 제정 지방자치법, 1949년 7월 달에 제정된 최초의 지방자치법의 정신으로 돌아가는 것이 아닌가 이렇게 생각합니다. 제정 지방자치법 1949년에 제정된 것을 보면 읍면 단위의 선거를 실시하도록 되어 있습니다. 그때 읍면 단위의 선거는 주로 의원선거로 되어 있고 읍면의 집행기관장의 선거는 예정되어 있지 않았습니다. 그래서 읍면 단위의 의원선거를 하고 읍면 단위 의회에서 읍․면장을 간선하는 형태로 되어 있었거든요. 그래서 주민자치회를 설계하는 여하에 따라서 읍면 단위, 그러니까 지금은 읍면동 단위지요. 읍면동 단위의 근린생활자치 공간 영역에서의 자치를 실현할 수 있지 않을까. 즉 제정 지방자치법의 정신을 구현할 수 있지 않을까 이런 생각이 들기도 합니다. 그리고 현재 주민자치회는 기존의 주민자치위와 차별성도 가지고 있습니다. 기존의 주민자치위원회는―현재 주민자치센터라고 하는 기구가 사실은 법적으로 본다면 영조물이거든요―영조물을 운영하는 지위에 머물고 있다 이렇게 볼 수 있겠습니다. 왜냐하면 기존의 주민자치위원회의 설치 근거는 주민자치센터 설치․운영에 관한 조례의 한 부분에서 주민자치위원회 구성을 규정하고 있거든요. 따라서 주민자치위원회가 독자적인 지위를 가지는 것이 아니고 주민자치센터를 운영하는 운영자의 지위, 즉 영조물을 운영하는 자의 지위에 머무르고 있기 때문에 법제화가 필요하다 이렇게 생각이 듭니다. 그리고 제주도를 보시면 제주도는 특별히 제주특별자치도법에 의해서 주민자치위원회의 설치 근거가 마련되어 있습니다. 다른 시범실시 지역이나 또 기존의 주민자치위원회와 조금 다릅니다. 다른 곳은 전부 다 조례로써 하고 있지만 제주도만은 특별자치도법에 의해서 그 근거를 가지고 있습니다. 그래서 제주도는 광역적인 지위를 가지고 있지만 실제로는 단층적이지요. 행정조직이 단층제이지요. 그러니까 자치시가 다 없어지고, 자치군이나 자치시가 없어지고 다 행정시로 되어 있는데 행정시로 되어 있다 보니까 자치의회가 없습니다, 기초 단위에서. 그러면 자치의회가 없는 기초 단위에서 주민자치위원회가 사실은 자치의회의 역할을 할 수 있다 그런 것이 운영상의 묘를 살릴 수 있다. 이렇기 때문에 다른 곳 즉 제주도 이외의 지역 읍면동에 설치하는 주민자치회가 사실상 가장 기초 단위의 근린생활지역의 자치의회 역할도 할 수 있지 않겠느냐 그렇게 생각을 하고요. 그다음 자료 16페이지입니다. 서울시 시범사업에 관한 것인데요, 주민자치회의 순기능 중의 하나가 마을계획사업에 참여할 수 있다 이렇게 되어 있습니다. 마을계획사업이란 게 우리가 말하는 마을 만들기지요. 자기가 사는 마을 만들기에 주체적으로 참여할 수 있는 계기가 될 수 있다 이렇게 하고요. 그리고 주민참여예산제도, 주민자치회가 일부 기능을 수행할 수 있다 이렇게 되는데 결국 주민자치회는 읍면동 단위에 설치되는 것이니까 읍면동 단위의 예산 그러니까 주민 예산이지요. 주민 예산에 참여할 수 있는 계기가 된다 이렇게 말씀드릴 수가 있겠습니다. 그리고 주민자치회 시범실시 조례나 또는 지방자치법 전부개정안 26조에 보시면 주민자치회가 처리할 수 있는 사무를 열거하고 있습니다. 그 사무 중의 하나가 ‘행정사무를 위탁 처리할 수 있다’ 이렇게 되어 있습니다. 행정사무를 위탁 처리할 수 있다고 하는 이 조항을 근거로 한다면 주민자치회가 완전한 사적인 주민자치조직에 머무르는 것은 아닌 것을 예정하고 있지 않느냐 생각을 하고 있습니다. 그런데 과거에 주민자치회가 수용할 수 있는 사무 중에서 위임사무도 포함이 돼 있었거든요. 위임․위탁사무 이렇게 돼 있었는데 위임사무라고 하는 게 삭제가 된 것은 바람직하다 이렇게 생각합니다. 왜냐하면 행정권한의 위임․위탁에 관한 규정을 보면 위임의 법적 정의가 ‘상급기관의 장이 하급기관의 장에게 사무를 위임시켜서 처리한다’ 이것이 위임사무로 되어 있거든요. 그런데 주민자치회가 읍면동이나 자치단체장의 하급기관은 아니기 때문에 위임사무를 처리한다고 하는 규정은 삭제하는 것이 바람직하다 이렇게 판단이 들고요. 현재로서는 지방자치법 개정안에도 위탁사무만 처리할 수 있도록 되어 있습니다. 그러니까 위탁․수탁 관계는 대등한 법주체끼리의 관계니까 주민자치회하고 기초자치단체 또는 기초자치단체의 장하고의 관계는 법적으로는 대등한 관계를 설정하고 있다 이렇게 볼 수가 있겠습니다. 그런데 주민자치회를 비판적으로 접근하게 되면 주민자치회가 우리가 말하는 자치체인지 아니면 지역공동체인지가 불분명하다 이렇게 볼 수 있습니다. 이것은 법안에서도 나타나 있는데요. 지방지치법 전부개정안 26조를 보시면 주민자치회가 처리할 수 있는 사무가 주민의 화합 이런 사무도 처리할 수 있고 또 2호에 보면 행정사무에 대해서 동장과의 협조 또는 자치단체장이 위탁하는 사무 이렇게 되어 있거든요. 따라서 이 법조문만 보면 공동체로서의 성격도 가지고 있고 또는 자치조직의 성격도 가지고 있어서 애매하다 이렇게 볼 수가 있겠습니다. 그리고 주민자치회에 대해서는 공무원들을 대상으로 한 인식조사가 있었다고 합니다. 그 조사에서 보시면 아직까지도 공무원 여러분들은 주민자치회를 주민자치조직이랄까 이렇게 인식하기보다는 기존에 있는 지역의 이익단체랄까 이런 것들과 동등하게 생각하고 있다는 것이 단점으로 지적이 돼 있기도 합니다. 그러니까 저는 주민자치회를 비판적으로 접근하는 면에 있어서는 읍면동 단위의 주민자치회를 아예 자치제도로서 설계하면 어떨까 생각을 하고 있습니다. 그래서 사실 저의 견해는…… 이 주민자치회가 벤치마킹하고 있고 우리가 시사점을 얻고 있는 제도 중의 하나가 일본의 정내회 또 자치회라고 하는 제도입니다. 그런데 일본은 지방자치제도가 중층제로 되어 있습니다. 광역․기초가 돼 있는데 기초로 되어 있는 시․정․촌, 우리는 시군구인데 일본은 시․정․촌으로 돼 있습니다. 그런데 그 시․정․촌의 규모가 시는 빼고 정․촌은 우리 동 단위밖에 안 됩니다. 그래서 일본은 결국 동 단위, 가장 근린생활지역에서 자치를 하고 있다 이렇게 보시면 될 겁니다, 정․촌 단위가 그 정도로 작기 때문에. 제가 18페이지에 도표로 설명해 놨습니다. 이 도표가 오래된 자료이기는 한데 사실 일본의 기초자치단체인 정․촌의 규모는 우리 기초자치단체 시군구의 거의 5분의 1 수준, 4분의 1 수준밖에 되지 않거든요. 거의 우리 동 단위 수준으로 보면 됩니다. 그래서 일본의 기초자치단체가 우리 동 단위 수준이라면 우리가 읍면동 단위에서 자치제도를 못 할 이유는 없다 이렇게 보고요. 또 하나는 우리가 시군구 단위에서 자치제도를 하는 것에 있어서 자치역량을 인정받았다면 읍면동 단위의 자치를 못 할 이유도 없다 저는 그렇게 생각을 하고 있고요. 그다음에 주민자치회를 비판적으로 본다면 관주도형 주민자치회가 이루어지고 있다. 그래서 서울시 시범지역을 보면 구 단위에서는 자치지원단이라는 게 있습니다. 그리고 동 단위에서는 지원관이 있어요. 그러니까 구 단위의 주민자치지원단 또 동 단위의 지원관이라는 제도가 있습니다. 그래서 이 2개를 본다면 사실은 주민자치회가 자치역량을 함양하고 자치적으로 이루어진다고 하기보다는 행정의 도움을 많이 받아서, 어찌 보면 행정의 의도대로 관주도형으로 시행되고 있지 않느냐 그렇게 생각이 들고요. 일부 서울시 시범실시지역을 보면 시민단체 위주라든가 일부 정치성을 가진 분들이 들어가 있어서 그런 부분이 있다 이렇게 보고 있습니다. 그래서 기존 주민자치위원회와의 차별성은 그런 점에서…… 기존 주민자치위원회는 주로 행정기관의 장이 위촉해서 임명하는 구조거든요. 그런데 주민자치회는 추첨 또는 직선으로 하고 있기 때문에 주민의 대표성 이런 것을 확보하고 있다 이렇게 볼 수도 있겠습니다. 그리고 주민자치회의 정치적 중립성 확보 방안이 가장 중요한데요. 아까 금창호 박사님이 말씀하신 것처럼 지방자치법 전부개정안 26조에 보면 주민자치회 간부들이나 이런 분들은 정치적 발언이나 지지를 못 하게 돼 있다 하는데 저는 그 조문 하나 가지고는 실효성이 없다고 봅니다. 그런 조문이 있지만 그분들이 정치적인 어떤 발언이나 지지를 했을 때 벌칙규정이 없어요. 벌칙규정이 없기 때문에 사실 그 조항은 어찌 보면 굉장히 장식적인 조항에 불과하다. 그래서 벌칙조항을 포함시켜야 된다 이렇게 생각을 하고 있습니다. 그리고 지방의회의 역할과 중첩되거나 권한이 충돌할 가능성이 있다고 그랬는데 사실 지역은 중첩성을 가지고 있습니다. 예를 들어서 하나의 지역을 두고 기초지방의회 또는 기초자치단체장이 관할로 하고 소관 사무를 집행하고 있지요. 또 같은 지역을, 같은 주민을 광역의회 또는 광역자치단체장이 중첩적으로 소관 사무를 하고 있습니다. 또 국회도 마찬가지지요. 국회도 같은 지역을 중첩으로 하고 있거든요. 그래서 이것은 중첩적인 것을 가지고 있기 때문에 주민자치회가 구성이 된다 하더라도 읍면동 단위에서 지방의회와, 특히 기초의회와 권한이 중첩된다 하는 것은 없을 것 같기도 하고요. 또 하나는 지방자치법 10조에 보시면 시도 사무와 시군구 사무를 명확히 구분하고 있습니다, 법적으로. 따라서 앞으로 지방자치법 전부개정안에 주민자치회가 들어가는 경우 대통령령을 가지고 주민자치회가 할 수 있는 업무를 명확히 구분한다면 지방의회와 중첩되기 때문에 생기는 갈등은 없지 않겠느냐 그렇게 생각합니다. 이상입니다.
감사합니다. 말씀을 하실 때 마이크를 가까이 대고 말씀해 주시면 더욱 감사하겠고요. 그리고 시간 배분을 잘해 주시기를 부탁 말씀 드리겠습니다. 수고 많으셨습니다. 다음은 김남철 회장님 발표해 주시기 바랍니다.
진술인 김남철
제가 맡은 부분은 지방의회 역량강화와 관련된 것인데요. 자료집 31페이지를 보시면 박스에 1번부터 6번까지 여섯 가지가 있습니다. 저는 1번하고 2번만 말씀드리고 3번부터 6번까지는 자료집으로 대체를 하는데 3번이나 4번 같은 경우는 별로 논란이 없는 부분이라고 생각합니다. 5번은 윤리특별위원회 그다음에 윤리심사자문위원회 설치를 의무화하는 것인데 국회법 제46조와 제46조의2에 있는 내용을 참조해서 그 명칭을 그대로 가지고 왔거든요. 그래서 그 명칭을 지방의회도 그대로 쓸 것인가 하는 것은 한번 논의해 볼 필요가 있겠다 생각하고 있습니다. 제도 자체는 좋습니다. 6번은 정보공개 확대인데 정보공개법에 나와 있는 정보공개 내용을 확인하는 규정이기 때문에 이 확인규정을 또 중복적으로 둘 필요가 있는가 하는 의문이 있을 수 있지만 정보공개시스템을 행안부에 구축한다는 데 의의가 있는 조문이라고 생각합니다. 1번하고 2번만 말씀드리겠습니다. 인사권 독립과 관련해서는 사무직원의 정원과 임명이라고 하는 규정으로 제103조인데 이것은 사무직원에 관한 지방자치단체장의 규정, 구조, 시스템을 참조해서 동일한 방식으로 시․도의회의장에게 시․도의회 사무직원에 대한 인사권을 주는 내용입니다. 32페이지를 보시면 제가 개정안에 대한 평가에 간략하게 적어 놨는데, 과거에 지방의회 사무직원에 대한 임명권을 왜 지방자치단체장에게 주고 있었느냐, 그것은 현재 다 아시는 바와 같이 지방자치단체의 기관구성을 집행기관과 의결기관으로 나누어서 기관대립형으로, 체크 앤 밸런스 때문에 그와 같이 규정을 했던 것이었는데 운영을 하다 보니까 지방의회의 자율성을 높일 필요가 있겠다 하는 의미에서 특히 이번 지방자치법 전부개정안에는 주민투표를 통해서 기관구성에 대해 주민들이 스스로 선택할 수 있는 조항도 들어가 있기 때문에 그런 관점하고 연결을 시켜서 봐야 될 필요는 있겠다는 생각은 듭니다. 아무튼 기관구성의 문제는 별론으로 하더라도 시․도의회의장에게 직원에 대한 임명권을 주는 것에 대해서는 저는 전적으로 찬성인데요. 다만 순차적으로 이번에는 시․도의회의장에게 주고 다음번에는 시군구로 내려가자 하는 것도 하나의 방법일 수는 있겠지만 지방자치라고 하는 것은 원래 기초지방자치단체가 중심이거든요. 그래서 저는 거꾸로 갔으면 아주 좋았겠다 생각을 하는데 오히려 반대인 것 같아요. 그래서 시도는 주고 이번에 시군구 안 주는 것은 차별이라고 생각합니다. 이것은 주려면 같이 주는 것이고 어느 하나를 선택하라고 그러면 저는 시군구부터 먼저 해 보고 시도로 올라가는 게 맞다고 생각합니다. 그다음에 정책지원 전문인력 도입과 관련된 제42조 규정입니다. 이 제42조 규정은 지방의회 편에 들어가 있습니다. 현재 제주도에서는 의원정수 2분의 1 범위 내에서 전문인력제도를 운영 중에 있고 서울을 비롯한 일부 지방의회에서도 이미 활용 중에 있는 제도입니다. 그동안 중앙에 있는 숱한 공무원들을 만나 봤지만 공무원들이 항상 지방자치에 부정적인 인식을 갖고 있는 것은, 지방자치단체의 전문성이 많이 떨어진다 이런 얘기를 많이 하거든요. 그런 의미에서 보면, 그다음에 근린자치․생활자치라는 관점에서 보면 회기일수가 며칠이냐에 관계없이 지방의원들이 주민들의 삶을 보살피는 데 많은 전문적인 도움을 받는 것은 굉장히 바람직한 제도라고 생각하고 있습니다. 어떻게 구성할 거냐 하는 것과 관련해서는 대통령령에다 위임규정을 두고 있고요. 34페이지에 나와 있는 내용인데요. 그동안 학계에서는 이 문제에 관해서 굉장히 끊임없이 많은 의문을 던져 왔습니다. 그 내용들을 이번 지방자치법 전부개정안에서 반영해 주신 것이기 때문에 지방자치법학자의 한 사람으로서 굉장히 환영할 만한 일이라고 생각합니다. 다만 네 번째 줄인데요, ‘정책지원 전문인력의 직급, 직무, 임용절차 등 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’ 사실 이와 같은 위임규정이 필요하다고 봅니다, 전국적인 통일성도 어느 정도 가이드라인도 필요하고. 그런데 어떤 분들은 이것보다 더 가혹한 정도의 통일적인 기준을 만들어 놔서 꼭 옥죄는 기준이 필요하다고 보시는 분도 계시고요, 이게 악용될 우려가 있다고. 그런데 저는 개인적으로는 거꾸로 지방의회마다 인구의 규모라든지 그 지역의 특성이라든지 이런 것들이 다 다르기 때문에 가이드라인을 주는 데는 찬성하지만 이 가이드라인은 가장 최소한에 그쳐야 된다, 그것이 제 개인적인 생각입니다. 이상 마치겠습니다.
수고하셨습니다. 시간이 많이 남았는데 더 하실 말씀 없으신가요?
진술인 김남철
감사합니다. 수고하셨습니다. 다음은 소순창 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
진술인 소순창
건국대 소순창입니다. 이번 지방자치법 전부개정법률안에 대해서, 지방자치에 대한 여러 가지 논의가 있습니다. 주민자치 확대나 지방의회 역량 강화, 집행기관 역량 강화 그리고 이런 내용에 대해서 이슈별로 다양한 논의가 있기는 하지만 이번 지방자치법 전부개정안이 지방자치를 한 걸음 진일보시키는 중요한 기회로서 이번 공청회의 의견수렴 과정을 통해서 좀 더 진일보한 의미 있는 법률안이 도출되었으면 하는 개인적인 희망이 있습니다. 법률안에서 나타난 지방의회 내용에 대해서 말씀을 드리고자 합니다. 법률안에 나타난 지방의회의 내용은 지방의회의 운영 자율화 문제, 그다음에 인사권 독립 및 역량 강화, 그다음에 지방의회의 의정활동 책임성 강화라는 내용이 포함되어 있습니다. 그중에서도 가장 이슈가 되고 있는 것이 지방의회 정책지원 전문인력을 도입하는 내용 그리고 지방의회 특히 시도의 인사권 독립에 관련된 내용입니다. 이 두 내용에 대해서 하나씩 말씀을 드리도록 하겠습니다. 첫 번째, 지방의회 정책지원 전문인력 도입에 있어서 주요 내용은 시․도, 시․군․구의회의 입법 또 예산 등의 의정활동을 지원하기 위해서 정책지원 전문인력을 도입하는 법적인 근거를 마련한 것입니다. 그럼에도 불구하고 도입의 규모를 어떻게 할 것인가가 아직 미규정 상태이고 논의되어야 될 내용이 되고 있습니다. 또한 직급, 직무, 임용절차 등 운영에 대한 내용은 대통령령으로 규정하고 있는데 여기에 대해서 논란이 없지 않습니다. 전문인력 도입에 있어서 쟁점사항을 보면 우려하고 있는 것이 지방의회의원들의 개인보좌관화 우려가 있다는 것입니다. 이것이 일반 국민들의 내용인지 아니면 다른 분들의 내용인지는 모르겠지만 지방자치를 전문으로 오랫동안 공부한 바에 의하면 이제 이런 시기는 지났다는 생각이 저는 개인적으로 듭니다. 시도의장단협의회 자료에 근거하면 시․도의원 1인당 0.57명의 인력지원을 받고 있는 상황입니다. 여기에서 행정사무인력을 제외하면 0.57명보다 더 적은 거지요. 다시 말하면 정책지원이나 입법활동을 하는 데 있어서의 지원인력이 매우 적다는 것입니다. 이게 현실적인 상황이고요. 행정사무감사 및 예산심의 등을 위한 지원인력이 현실적으로 보면 부족한 것이 아닌가라고 생각을 합니다. 우리나라는 ‘강시장 약의회제’라고 하는 다시 말하면 집행기관장의 힘은 강한데 의회는 약한 그런 제도적 상황을 고려한다면 지방의회가 집행기관과 동등한 견제와 균형을 하기 위해서는 제도적 보완이 필요하지 않겠는가, 보좌관의 정책지원 능력이 필요하다는 것입니다. 쟁점사항 중에서 이 명칭을 어떻게 할 것인가, 지원관으로 할 것인가 비서관으로 할 것인가 보좌관으로 할 것인가 등등 여러 가지 논의가 있지만 여기는 지원관, 정책전문인력 이렇게 되어 있는데 사실은 명칭이 그렇게 중요한지 개인적으로 의문이기도 합니다. 지원관이든 비서관이든 보좌관이든 그 내용과 역할이 더 중요하지 않겠는가라는 생각이 들어서 오늘 공청회를 통해서 위원님들께 명칭은 그렇게 중요하지 않다, 핵심적인 내용은 어떤 역할을 맡기느냐가 더 중요한 것이 아닌가라는 생각을 말씀드리고자 합니다. 검토 가능한 대안 중에서 시도의회의장협의회에서는 도입 규모를 시․도의회 그리고 규정을 대통령령이 아니라 조례로 제정할 수 있도록 자율성을 부여해 주면 좋겠다는 의견인 것 같습니다. 바라건대 제주특별자치도의 의회에는 전문인력 도입을 할 수 있는 과정에 대해서 조례에 위임하고 있습니다. 그래서 시․도의회 재적의원 총수 이내에서 조례로 위임하는 방안도 한번 고민해 볼 필요가 있다. 또 그런 점에서 저는 적극적으로 필요하다는 생각을 합니다. 이렇게 지방의회 정책지원 전문인력을 도입함으로써 업무의 연속성을 강화하고 또 지방의회 업무의 전문성이 보다 더 향상될 수 있지 않겠는가. 더불어서 지방의회 인력구조를 의회 기능에 맞게 조정하고 또 지방의회 조직의 전문성, 기능 강화가 이루어질 것이다. 그리고 더불어서 조례의 제․개정, 예산심의, 행정사무감사 등에 대해서도 의회활동의 효과성을 제고할 수 있지 않겠는가라는 생각을 해 봅니다. 두 번째, 지방의회의 인사권 독립에 대해서 말씀드리겠습니다. 주요 내용은 시․도지사의 권한이었던, 다시 말해서 시․도의회사무처 소속 직원에 대해 시․도지사가 임명하던 임명권을 시․도의회의장에게 부여하도록 한다는 겁니다. 시․도의회에 인사위원회를 설치해서 시도-시․도의회 간 인사운영협의회 설치근거 신설 및 신규임용시험의 시도 위탁근거 규정을 마련해서 충분히 가능한 내용이 아니겠는가. 그런데 문제점과 현황을 살펴보면 인사권자인 지방자치단체장의 영향을 받아서 지방의회의 독립성을 저하할 수 있는 것이 지금의 문제입니다. 그래서 이것은 좀 더 독립성을 강화하기 위해서 인사권 독립을 해야 된다. 지방의회사무국에 근무한 후 대부분 집행기관으로 복귀하는 상황이 있기 때문에 지방의회 사무직에 특화된 전문성이 축적되기 어려운 현실이 지방의회 인사권의 독립을 요청하고 있는 것 같습니다. 그럼에도 불구하고 여기에서 쟁점사항이 몇 가지가 있습니다. 지방의회 소속 공무원 채용비리 발생 및 토호세력과의 유착 우려가 있다는 우려사항이 있습니다. 이것은 제 개인적인 생각이 아니고 많은 우려를 하고 있는 분들의 생각이라고 보는데 이 또한 오래된 그리고 또 지방의회를 부정적으로 보고 있는 사람들이 줄곧 얘기하고 있는 내용이 여기에 올라가 있다는 생각이 듭니다. 정책지원 전문인력의 경우 임기제공무원으로 채용하는 과정에서 지방의회의원의 개입이 가능하지 않겠는가 이런 얘기도 하고 있습니다. 그런데 인사위원회를 통해서 또 인사운영협의회 이런 것들을 통해서 개입 가능성을 줄이거나 없앨 수 있는 제도적 장치가 이루어지면 큰 문제가 없을 거라 생각을 합니다. 인사권 독립에 대한 검토 가능한 대안을 보면 시․도의회에서 시․군․구의회까지 확대해서 의회직렬이라고 하는 범위를 확대해서 서로 인사 교류도 가능하고 또 의회직렬의 전문성을 강화하는 방안이 필요하지 않겠는가라는 생각이 들고요. 이런 것을 통해서 지방의회 의결기관과 집행기관 간의 견제와 균형을 확보하고 또 인사권의 완전 독립화가 이루어질 수 있도록 해야 되지 않나라는 생각이 듭니다. 이런 것을 통해서 지방의회의 전통적 기능 특히 지방자치제도라고 하는 것은 집행기관보다는 지방의회가 더 중요한 기능일 수 있는데 전통적 기능 강화로 해서 예산낭비를 사전에 차단할 수 있다. 서울시 예산만 해도 일반회계 23조, 특별회계 12조입니다. 이런 예산을 제대로 심의하고 낭비되지 않도록 하는 것도 상당히 중요한 내용이다. 지역의 문제, 민원 해결을 위한 능력 향상과 함께 조례의 질적 수준도 강화될 수 있고 의회 전문성이 강화될 수 있다는 것입니다. 결론을 말씀드리고 마치도록 하겠습니다. 지방의회의 역량 및 운영의 활성화를 위해서 이번 지방자치법 전부개정안이 좀 더 성숙한 법안으로 꼭 통과되기를 바라고요. 지방의회가 지방자치제도의 핵심 세력으로서 역할을 할 수 있도록 제도 활성화를 추진해 주시면 감사하겠고요. 지방의회와 집행기관 간의 관계 정상화가 좀 더 견제와 균형의 제도적 보완으로 이루어지면 좋겠다. 그래서 지방자치법 전부개정안에 대한 의견수렴을 통해서 지방자치제도가 선진화될 수 있도록 희망을 갖게 됩니다. 이상 말씀드리겠습니다. 감사합니다.
수고하셨습니다. 다음은 조승현 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
진술인 조승현
안녕하십니까? 전북대학교 행정학과의 조승현입니다. 제가 맡은 부분은 집행기관 역량 강화 및 중앙․지방 협력 강화 9개 과제입니다만 그중에서 특례시 명칭 부여와 관련된 과제가 저간에 이슈의 중심이 되었던 걸로 알고 있고 지금 아마 많은 자치단체에서 굉장히 큰 관심을 가지고 지켜보는 과제가 아닌가 싶습니다. 그밖에 두 번째, 시도 부단체장 정수 확대 문제, 세 번째 단체장 인수위원회 제도화 문제, 네 번째 국가․지방 사무배분 명확화 문제 이 부분들에 대한 약간의 논의, 쟁점 이런 것들이 있습니다만 나머지 5번, 6번, 7번, 8번, 9번은 별다른 쟁점이 없기 때문에 거기에 대한 논의는 만들어 놓은 자료로 대체하기로 하고요. 시간되는 대로 특례시 명칭 부여와 관련된 말씀을 드리고자 합니다. 개인적으로 저는 금년 1월 22일까지 대통령 소속 자치분권위원회의 위원으로 활동을 했습니다. 제가 소속돼 있었던 분과는 자치혁신분과여서 저희 분과 회의에서 특례시 명칭 부여하고 관련된 안건들을 검토했었다는 말씀을 먼저 드립니다. 20대 국회에 발의되었던 특례시 조항 부분은 처음에 100만 이상의 도시로 되어 있었습니다만 그 법안 통과가 무산되었기 때문에 그간에 처음 발의되었을 때부터 여러 자치단체에서 인구기준과 관련해서 여러 가지 문제 제기가 있었고 요청이 있었고 그런 논의들이 계속 되어 가지고 21대 국회에 발의된 법안에는 개정안 2항에 그 내용이 들어가 있다고 하는 말씀을 드립니다. 그래서 그 내용이 ‘인구 50만 이상으로서 행정수요, 국가균형발전 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 지정하는 대도시’ 이렇게 되어 있고요. 3항에는 ‘대도시와 특례시 인정에 관한 세부기준은 대통령령으로 정한다’ 이렇게 되어 있습니다. 그리고 과제 명칭에도 보면 ‘특례시 명칭 부여’라고 되어 있습니다. 그래서 구체적으로 특례시에게 어떤 특례를 줄 것인가에 관한 논의는 아직 시작도 안 되었다는 말씀을 드리고 지금 부여되고 있는 특례는 지방자치가 본격적으로 실시되기 이전에 그런 제도하에서 만들어진 특례이고 그때 당시의 인구 규모와 구조와 지금 현재 우리나라의 인구 규모, 구조와는 굉장히 많은 차이점이 있다고 하는 것을 배경적으로 얘기를 해야 될 것 같습니다. 그래서 이 논의는 여러 가지 차원에서 정당성을 인정받을 수 있는 근거가 있다고 생각되는데요. 그 부분은 자료를 보면서 말씀드리겠습니다. 자료 57쪽에 보면 제가 아까 설명드렸던 바와 같이 2년여간 특례시 입법 노력 그리고 21대 국회에서 재입법 발의를 했는데요. 그래서 특례시가 담긴 지방자치법은 원안 통과해 주시기를 부탁을 드립니다. 위원님들께서 익히 잘 알고 계실 거라고 생각이 됩니다만 심의에 참여했고 그 안이 통과되기를 바라는 사람으로서 우리나라 앞으로의 자치분권, 균형발전, 그 밖에 앞으로 대도시에 대한 운영을 어떻게 해 나갈 것인가에 대한 논의의 시작점이 특례시 지정 여부라고 하는 차원에서 대승적으로 결단을 내려 주시길 부탁드리고, 세부적으로 부연설명을 드리면 20대 국회에서 정부가 입법 발의한 특례시 지정 기준은 인구 100만을 기준으로 했지만 21대 국회에서 재입법 발의되면서 인구 50만 이상 그리고 행정수요, 국가균형발전 등을 고려해서 대통령령이 정하는 기준과 절차에 따라서 행정안전부장관이 지정하는 대도시까지 그렇게 하자라고 기준이 완화돼서 지금 법안이 상정되어 있습니다. 그래서 이 논의는 아까도 말씀드렸지만 2년 동안 각종 공론화 과정을 통해서 수없이 논의가 되었던 바고 또 여기서 얘기하기는 적절치 않을 수도 있겠습니다만 대한민국이 안고 있는 가장 큰 문제는 수도권의 과밀 현상인데 사실 그런 것이 지방자치법 개정안에서 제대로 논의될 수 있는 장이 없다고 하는 것이 매우 안타깝습니다. 그런데 특례시에 관한 논의는 단순히 인구기준 100만, 50만을 가지고 특례시로 지정하느냐의 여부 그런 게 아니고 자료 59쪽에 보면 광역시 지정 50년 동안 지역 간 격차가 심화되었다고 하는 문제를 얘기하지 않을 수 없고요. 그다음에 수도권 과밀화 현상 말고 지역 간 불균형이 누적된 원인도 국가자원의 광역 중심 배분구조에서부터 비롯되었다라고 하는 말씀을 드릴 수 있을 것 같습니다. 따라서 앞으로 광역시가 없이, 광역시가 존재하지 않는 광역자치단체 예를 들면 충청북도, 전라북도, 강원도는 예외가 되겠습니다만 이런 도시의 경우에 있어서 자료 60쪽에 현재 권역별 예산 규모에 대한 그림도 제시를 해 두었습니다. 그래서 이러한 차이가 발생하고 있다고 하는 말씀을 드리고. 현재 특례시의 구체적인 모습에 대해서 무엇인가 정해진 건 하나도 없습니다만 일단 앞으로 우리나라의 지방자치, 대도시에 대한 것들을 어떻게 논의해 나갈 것인가 하는 출발점이라고 하는 측면에서 일단 대도시로 지정할 수 있는 이 안은 지금 도입하는 것이 매우 필요하고 또 매우 적절하다는 말씀을 드립니다. 특례시 조항이 포함되어서 지방자치법 개정안이 통과될 경우 기대효과에 대해서 63쪽에 정리를 해 두었습니다. 별도의 특혜가 아니고 그간 국가자원의 광역 중심 배분으로 인해서 누적된 국가 불균형을 바로잡고자 하는 것이 특례시라고 하는 거고요. 원치 않았던 코로나19 사태로 인해서 지금 재난의 일상화, 그런데 결국 우리 국민들의 삶은 현장에서…… 지방자치의 원칙으로 가장 중요하게 제시되는 것이 보충성의 원칙이고 모든 것이 현장에서 이루어져야 된다고 한다면 지방자치단체의 역량 강화가 매우 필요하다고 하는 점을 얘기하지 않을 수 없고요. 그래서 수도권․비수도권을 가릴 것 없이 어느 정도 규모의 자치단체에는 최소한 대도시로서의 위상을 갖출 수 있는 특례시 명칭이 부여될 필요성이 있다는 말씀을 드리고요. 현 정권, 문재인 정부에서는 준연방제를 얘기했고 또 연방제 수준의 분권 이런 얘기를 계속해 왔고 또 앞으로 우리가 가야 될 방향도 그렇다고 보기 때문에 지역이 강한 나라, 균형 잡힌 대한민국을 실현하기 위해서도 특례시 조항을 통과시켜 주시는 것이 균형발전을 위한 발판이 될 수 있다고 하는 말씀을 드립니다. 시간은 좀 남았습니다만 부정 토론을 하시는 채원호 교수님이 또 다른 말씀을 해 주실 거라고 생각을 합니다만 어쨌거나 뜨거운 이슈가 되고 있는 특례시 조항에 대해서 위원님들께서 전향적으로 검토를 하셔서 원안 통과를 해 주시기를 간곡하게 바랍니다. 이상 마치겠습니다.
수고하셨습니다. 마지막으로 채원호 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
진술인 채원호
반갑습니다. 가톨릭대학교 채원호라고 합니다. 저는 당초 공청회 관련해서 연락을 받을 때 주제가 크게 세 가지 있다고 얘기를 들었고 그 세 가지 중에서 제가 듣기로는 특례시 부분에 대해서 신중론 또는 비판적인 입장에서 토론해 달라는 부탁을 받았는데 마침 이 부분은 제가 한 18년 전, 20년 전쯤에도 연구 과제를 했었고 학회에서도 발표를 했었기 때문에 저한테는 익숙한 주제였고 그 당시에도 신중한 입장이었는데 최근에는 신중론 내지는 비판적인 생각이 더 강하게 들어서 사실은 수업이 있었음에도 불구하고 제 소신을 밝히기 위해서 오늘 참석을 하게 됐습니다. 앞서 조 교수님이 긍정론 입장에서 토론을 하셨는데 지방자치제도의 기본 취지를 생각하면 분권론이 있지요. 그런데 분권이라는 것은 차등적 분권론이 있습니다. 그러니까 자치단체별로, 지역별로 사정이 매우 다르기 때문에 다른 대우를 해야 되는 것은 당연한 거지요. 그래서 그 사례는 여러 가지가 있습니다. 이를테면 제주특별자치도라고 해서 특례를 인정한다든지 외자기업 투자 유치를 원활하게 하기 위해서 전국에 경제자유구역이 8개인가 지정됐습니다. 처음에 인천에 경제자유구역이 지정됐고 그 후에 전국으로 확산이 돼서 대구, 경북, 부산, 진해, 광양 쪽에도 지정됐고 전북도는 새만금 같은 경우에 전북도출장소 형태로 돼 있다가 다시 중앙정부가 가져가서 8개에서 7개가 됐습니다. 특례를 부여하는 면에서 보면 반대하지 않습니다. 이미 지금도 50만, 100만, 여러 가지 지자체별로 사정이 다르기 때문에 많은 종류의 특례가 있습니다. 필요하면 50만이든 100만을 기준으로 해서 그 특례를 유연하고 융통성 있게 확대해 나가는 것에 대해서는 전혀 반대하지 않습니다. 다만 그게 특정시든 특례시든 간에 명칭을 부여하는 것에 대해서는 저는 매우 비판적인 입장에 있습니다. 무슨 말씀이냐면 좀 전에 토론자께서 명칭을 부여해야지 균형발전을 담보할 수 있다고 말씀을 주셨고 토론문에도 63페이지에 ‘균형발전을 담보할 수 있다’ 이런 취지의 말씀을 하셨는데 과연 그럴까요? 50만이 넘는 도시가 전국에 16개가 있는데 경기도에 10개가 있습니다, 지방에 6개가 있고. 이런 도시에 지정시든 특례시든 명칭을 부여하면 균형발전이 담보가 될 수 있을까요? 균형발전이라는 것은 수도권에 대항력을 갖기 위해서 수도권 과집중을 방지하는 차원에서 이야기할 수도 있고 도시부와 농촌부의 균형발전을 얘기할 수도 있지요. 그러니까 우리가 균형발전을 얘기할 때 도시부와 농촌부를 염두에 둘 수도 있고 수도권하고 비수도권을 염두에 둘 수가 있는데 과연 명칭을 부여하면 균형발전이 담보될 수 있을까요? 10개나 수도권에 있기 때문에 이 10개 도시가…… 대한민국이 특별시, 광역시, 무슨 특례시든 지정시든 간에 또 다른 명칭이 부여되면 정주여건이 아마 더 좋아질 겁니다, 복지도 그렇고. 그러면 그쪽으로 더 집중이 되겠지요. 그리고 우리나라 지방자치제도는 광역하고 기초 2층제가 기본이고 근간입니다. 기초자치단체에서 하는 역할이 있고 광역자치단체에서 하는 역할이 있습니다. 오히려 인구가 지금 소멸하고 있는 지방 같은 경우에는 특례군을 만들어 달라 이런 얘기도 하고 있습니다. 그래서 특례를 인정하는 것은 당연한 거고 그것은 필요하다면 유연하게 적절한 특례를 인정해 나가는 것은 전혀 반대하지 않습니다. 다만 명칭 부여는 큰 차이가 없을 거라고 생각할 수도 있지만 상징적 의미가 매우 큽니다. 광역에서 조정 기능이 더 확대되어야 되는 게, 제가 작년에 학회에서 토론을 하는데 일본 와세다대학 교수가 와서 일본의 지방소멸 관련해서 발표를 하기에 제가 질문을 한 적이 있습니다. 일본에서 지금 지방소멸하고 관련해 가지고 여러 가지 정책으로 대응하고 있을 텐데 좋은 정책이 있느냐, 효과적인 게 있느냐라고 물어봤더니 일본 교수 얘기가 없다. 지방소멸이라는 게 지방이 없어지는 거지요. 지역에 초등학교 분교도 있다 없어지고 우체국도 있다 없어지고 금융기관도 없어지고 병원이 없어서 애도 못 낳고 이런 상황이기 때문에 지방소멸을 막으려면 사실은 정부가 막대한 재정을 투입해야 됩니다. 그런데 재정지출의 효율성이나 이런 걸 생각하면 소멸하는 지역에 막대한 재정지출을 할 수가 없어요. 일본은 더더욱이 세계에서 국가 부채가 240%쯤 되는 막대한 누적 부채 규모를 안고 있기 때문에 지방소멸에 대한 대책이 거의 없다시피 해요. 최소한의 대책을 할 수밖에 없습니다. 그 가운데 일본이 아이디어로 내세운 게 뭐냐 하면 지역에 그나마 여러 가지 병원이라든지 그런 기능이 있는 도심을 중심으로 해서 인근 지역을 네트워킹하는 겁니다. 그래서 자원을 공유하는 겁니다, 병원이라든지 핵심 기능을. 그렇게 되려면 지역에서 그나마 도시가 소멸하는 지역하고 횡적인 네트워킹을 하고 그 자원을 공유해야지 비용을 적게 들이고 그나마 지방소멸을 막을 수 있는 겁니다. 그래서 특례시만 좋자고 지정시든 특례시 명칭을 부여하면 아마 복지여건도 좋아지고 그 지역에 인구도 늘어나고 그러면 대한민국은 특별시, 광역시, 특례시만 살게 되고 지방소멸은 더 가속화될 개연성이 충분하다고 봅니다. 그래서 제가 지역의 여건이나 인구가 다른 지역에 다른 특례를 부여하는 것을 반대하지는 않습니다. 아까 모두에 말씀드린 대로 얼마든지 특례는 필요하다고 하면 늘려 나가는데 이것을 명칭을 부여한다는 것은 매우 신중하게 생각해야 되고 우리나라 지방자치의 근간인 2층제, 광역은 조정 역할을 해야 되고 지방소멸, 인구절벽, 재정절벽이라는 이런 사회․경제 환경의 변화를 염두에 둔다고 한다면 명칭 부여만은 굉장히 신중해야 된다라는 입장이고요. 근거가 많이 있습니다마는 시간 관계상 몇 가지만 추가로 말씀드리면 발표자료 87쪽을 보시면 일본은 전국적으로 지정도시가 많이 지정되어 있습니다마는 경기도하고 동경은 매우 사정이 다릅니다. 경기도에는 전국의 16개 중에 10개의 대상 도시가 있습니다. 일본 동경 같은 경우에는 바다에 면해 있고 둘러싸고 있는 현이 이바라기현, 사이타마현, 가나가와현 해 가지고 개별 현이 한두 개 정도밖에 지정되지 않습니다. 그래서 경기도 같은 경우에는 명칭을 부여하고 이 제도가 현실화된다면 광역도정이 형해화하고 공동화될 우려가 20년 전에도 있었고 지금은 오히려 대상 도시가 더 늘어났기 때문에 이 문제를 간단하게 볼 문제는 전혀 아니다라고 봅니다. 그래서 신중론 내지 비판론은 주로 좁게 얘기하면 명칭 부여에 집중되는데요. 아까 말씀드린 대로 특례는 얼마든지 부여할 수 있다는 입장이고요, 명칭을 부여하는 게 상징적 의미가 굉장히 크고 인구절벽, 재정절벽 시대에 횡적인 네트워킹 조정 이런 걸 취약하게 할 개연성이 매우 많기 때문에 그런 부분에 대해서 입법을 추진하는 의원님이나 제안을 하신 기초자치단체장이나 이런 분들은 이런 제 우려를 귀담아들으시고 적어도 명칭을 부여해서 또 다른 대도시 특례를 인정하는 도시제도를 설정하는 것에 대해서는 매우 신중해 주셨으면 좋겠다는 게 제 바람입니다. 이상입니다.
수고하셨습니다. 이상으로 진술인의 의견 발표를 모두 마치겠습니다. 다음은 위원님들의 질의 순서입니다. 공청회에 대한 질의는 희망하시는 위원님들에 한하여 실시하고 시간은 위원님들이 워낙 경험들이 많으시니까 자유롭게 하시고 적당히 맞춰서 하도록 하겠습니다. 위원님들께서 질의하실 때는 답변을 듣고자 하는 진술인들을 지명해서 질의해 주시기 바랍니다. 질의하실 위원님 계십니까? 이형석 위원님.
이형석 위원입니다. 교수님들 의견 잘 들었습니다. 진술하셨던 교수님들 순서대로 몇 가지 궁금한 내용들 질문을 드릴게요. 먼저 최철호 교수님이 말씀하셨는데 지방의회, 주민자치회와 관련돼서 지방자치제도의 원칙인 보충성의 원칙에 따라서 주민자치회가 읍면동 단위에서 하면…… 이 내용이 어디냐면 22페이지입니다. 22페이지 보시면 읍면동 단위의 사무는 주민자치회가 우선 처리하고, 시군구 단위에서 할 수 있는 사무는 기초지방의회가 처리하고, 시도 단위 사무는 광역지방의회가 처리한다면 충돌이 크지 않을 것이다 이렇게 견해를 주셨는데요. 제가 볼 때는 지금 이 견해는 자칫 주민자치회가 지방의회로 오인될 수 있는 개연성이 있어서, 특히 선출되지 않는 주민을 대표하는 기관이 지방의회와 오인되는 성격이 있어서 위험한 지적이 아닌가 싶어요. 이 부분은 제가 볼 때 주민자치회는 지방의회의 기능이라기보다는 자치단체를 보조하는 기능인데 그래서 이 내용은 조금 저희들이 논의해 볼 필요가 있는 것이 아닌가 그런 생각을 갖습니다. 그리고 김남철 교수님께서 지방의회 역량 강화, 인사권 독립 이런 말씀을 해 주셨는데 지금 지방자치단체를 지방자치권 보장이라는 관점에서 접근하면 자치권을 가장 먼저 고려해야 된다, 굉장히 의미 있는 이야기고요. 여기에 연관돼서 지금 자치 인력들을 확충하는 데 있어서, 인사권 독립이나 이런 부분에 있어서 기관구성이나 이런 부분들은 기관구성을 지금 주민들이 선택할 수 있는 것은 아주 좋은 제도다 이런 말씀을 해 주셨고. 소순창 교수님은 지금 비슷한 내용인데요. 지방 인사권 독립과 관련돼서 51페이지 보시면 시․도의회 전문인력 보강할 때 전문성 제고, 원칙적으로 공정한 채용이 이루어질 수 있는 방안들을 모색해야 된다 하는데 제가 생각할 때는 이런 것도 기본적으로 의회에 전문인력 보강이 필요한데 의회에 채용을 맡겨 놓으면 아까 지적했던 여러 가지 문제점들이 나타날 수가 있거든요. 그래서 이런 부분들은 제가 볼 때는 지난번에도 지적을 했습니다만 인사혁신처에서 공개채용을 해서 양질의 전문인력들이 지방의회를 돕는 이런 시스템을 만들어 주는 게 필요하다는 생각을 갖고 있습니다. 그리고 지금 가장 뜨거운 감자가 특례시 문제인데, 제가 보니까 두 분 교수님들이 두 곳의 자치단체장님들의 의견과 매우 유사한 의견들을 갖고 오셔서 우연의 일치인가 싶기도 합니다만, 저는 기본적으로 특례시가 인정되는 것은 맞다고 보는데 여기 좋은 용어가 나왔어요. ‘차등적 분권’이라는 용어가 나왔는데 지금 너무나 우리나라 수도권이 비대화되어 있고 이게 기형적이어서 이제는 우리가 어떤 법률을 검토할 때도 반드시 저는 수도권과 비수도권의 적용을 달리해야 된다고 봅니다. 그래서 이것을 100만이다 50만이다 이렇게 하지 말고 수도권 같은 경우는 100만, 비수도권은 50만 이렇게 해서 행안부가 필요한 경우에 지정할 수 있게끔 하면 여러 가지 문제점들, 혼선을 피해 갈 수 있지 않을까 싶어요. 그래서 그런 부분에 대한 구체적인 논의들을 더 가져갈 필요가 있는 것이다, 특례시 관련은 저는 그렇게 생각하거든요. 제 의견은 여기까지 말씀드리도록 하겠습니다. 이상입니다.
질의를 받으신 교수님들께서는 답변 부탁드리도록 하겠습니다.
진술인 최철호
질문 감사합니다. 사실 제가 의뢰받을 때는 5개의 주제 중에서 특히 주민자치회에 대해서 신중한 접근 이런 부분에 대해서 발제를 부탁받았거든요. 그런데 저는 주민자치회에 관해서 여러 가지 논문도 쓰고 했지만 사실은 반대론이라기보다는 신중하게 도입론 이렇게 지금까지 해 왔습니다. 주민자치회가 단순히 어떤 읍면동의 연락사무, 지금 우리와 유사하게 일본에 정내회라고 하는 게 있습니다, 주민자치회와 유사한 사례로서. 일본의 정내회는 사실은 행정사무, 연락사무 정도를 하고 있습니다. 그리고 지역의 축제라든가 이런 것을 담당하는 그런 구조로 되어 있습니다. 그래서 우리나라가 그런 것을 벤치마킹해서 시사점을 얻는다면 좀 곤란하지 않겠느냐. 아까 말씀드린 것처럼 일본의 자치제는 중층제, 2층제지만 우리보다는 굉장히 작은 단위의 자치를 하고 있다. 일본의 정․촌은 우리의 동 단위 정도밖에 안 되거든요. 그렇다면 결국 일본은 동 단위에서 기초지방자치제도를 하고 있다고 보는 것이지요. 그 하부에 주민자치조직이 있지요, 정내회라든가 자치회라고 하는 게 있거든요. 그러니까 일본은 그 하부조직에 우리같이 통, 리, 반 제도가 없습니다. 그리고 제가 일본 살 때 ‘아자’라고 하는 조그만 행정조직이라고도 할 수 있고 또 주민자치조직이라고도 할 수 있는 조직이 있기는 있는데 그것을 우리나라의 통, 반처럼 볼 수는 없거든요. 그렇다면 우리나라는 일본에서 지금 자치를 하고 있는 정․촌에 해당되는 읍면동 단위는 자치를 안 하고 있으니까 차제에 읍면동 단위의 주민자치회라는 걸 조직하게 되면 읍면동 단위의 아주 기초 근린생활공간에서 이런 자치들을 실험해 보면 어떻겠느냐 그런 정도의 생각을 했고 그렇게 하다 보면 위원님이 지적하신 것처럼 중첩되고 충돌할 가능성이 있다는 건데 그런 것은 법률과 규약으로, 조례로써 사무를 명확히 구분한다면 가능하지 않겠느냐, 구분되지 않겠느냐, 그래서 서로 권한을 침범하는 일이 없지 않겠느냐 그렇게 생각하고 있습니다. 감사합니다.
진술인 김남철
김남철입니다. 질문하신 내용과 관련해서 간단히 답변드리겠습니다. 시․도의회의장의 인사권 확대와 관련해서 위원님께서 이걸 기초까지 확대하는 경우에는 그렇지 않아도 단위가 작아지니까 자체적으로 인사권을 활용하다 보면 채용비리 같은 것들이 문제가 되지 않겠느냐 그런 말씀을 하셨는데 제 개인적인 생각은 공공감사에 관한 법률을 만들면서 자체 감사 기능들이 상당히 강화되었습니다, 지방 차원에서도. 그래서 그런 여러 가지 시스템들이 강건하게 받쳐 주고 있기 때문에, 여러 가지 염려들 때문에 모든 소소한 내용들을 다 법률을 통해서 규제한다고 하는 것은 사실상 자율권을 안 주는 거나 다름없다고 생각합니다. 그래서 이 경우에는 너무 걱정하지 마시고 지방자치단체 자율권을 최대한 보장해 주시는 게 가장 바람직하고 만약에 그런 비리들이 생기면 그와 같은 다른 장치들을 통해서 얼마든지 걸러낼 수 있다고 생각합니다. 만약에 그게 영 염려가 되는 경우에는 가장 최소한의 규율만 두면 충분하지 않을까 하는 게 제 개인적인 생각입니다.
진술인 소순창
의회에서 양질의 인력을 선발할 수 있을 것인가에 대한 걱정을 많이 하신 것 같습니다. 지방에 가면, 서울시나 수도권은 큰 문제가 없겠지만 지방으로 갈수록 양질의 인력이 적은 소위 말하면 젊은 인력들이 적기 때문에 그런 문제가 없지 않아 있을 수 있긴 한데 의회 의원들이 좋은 인력들을 선발하려고 하지 않고 사인화시킨다든지 이런 우려를 많이 하시는 것 같은데 제가 지방의회를 연구하고 또 관여해 보면 그런 우려는 없지 않겠는가. 또 필요하다면 인사운영협의회랄지 제도적 보완장치를 통해서 충분히 이 문제는 해결할 수 있을 것이라고 생각을 합니다. 이상입니다.
진술인 조승현
조승현입니다. 위원님 좋은 말씀 해 주셨는데 자치분권과 균형발전은 같이 가야 될 두 마리 토끼라고 생각이 듭니다. 그리고 아까도 말씀드렸지만 수도권의 과밀현상 이것이 대한민국이 안고 있는 모든 문제의 근원이라고 저는 생각하고 있는데 차등적 분권이라고 하는 말씀을 어떻게 보면 문제에 대한 해답으로 수용할 수도 있을 것 같습니다. 그런데 차등이라고 하는 표현에 또 혹시 쟁점이 생길 수가 있어서 구별적 분권이라든가 해서…… 수도권과 비수도권의 상황은 매우 다릅니다. 그런데 어쨌든 비수도권에서 인구가 50만 이상이라고 하는 것은 그야말로 행정수요가 굉장히 많다고 하는 얘기고 그게 앞으로 우리나라의 다핵구조, 지역균형도시, 거점도시 이런 역할을 해서 종주성이 높은, 서울 하나의 도시가 2․3․4위 도시보다 인구가 많은 이런 기형적인 인구구조를 갖고 있는 우리나라의 미래를 위해서 다핵이 필요하고 그런 것들은 권역별로 거점이 필요하다고 하는 측면에서 전향적으로 검토해야 될 사안이라고 생각을 하고요. 위원님께서 그런 혜안을 가지고 계셔서 저는 매우 든든합니다. 이상 답변이 됐는지 모르겠습니다.
진술인 채원호
진술인 채원호
위원님이 저한테 질의를 하신 건 아닌 것 같은데 한 번 더 강조해야 될 필요가 있을 것 같아서 거듭 말씀을 드리면 특례시든 지정시든 명칭을 어떤 식으로 부여하든 간에, 그게 50만이든 30만이든 100만이든 간에 대도시제도를 도입한다고 해서 지금 수도권 과집중이나 도농 간의 불균형 문제가 해결이 될 수 있을지 제가 되묻고 싶습니다. 일본 같은 경우에 정령지정도시가 있는데 형식상으로는 50만이지만 실질적으로는 100만이 넘어야 지정을 합니다. 대도시제도가 정령지정도시 외에도 중핵시가 30만 이상이었고 특례시가 20만 이상이었어요. 그런데 제가 한 20년 전에 이 연구과제로 학회에서 발표했는데 이번 공청회에서 비판적인 입장에서 토론을 해야 되기 때문에 다시 한번 사이트에 들어가서 정보를 조사해 봤는데 특례시제도는 없어졌어요. 20만 이상이 되면 특례시고 30만 넘으면 중핵시인데 인구가 항상 변동하잖아요. 이게 넘어가다가 또 줄어들기도 하기 때문에 특례시라는 제도 범주 자체가 없어졌어요. 그래서 아까 말씀하신 대로 차등적 분권이든 구분적 분권이든 간에 여건이 다른 지역에 다른 특례를 인정하고 다른 지방자치를 할 필요성이 있다는 것은 백분 공감합니다. 특례제도는 이미 있고요. 그래서 그런 특례를 유연하게 적용하는 것으로 충분하고 과연 대도시 명칭을 지정시든 특례시든, 그렇게 되면 50만 이상이 아니라 30만 이상도 중핵시니 뭐 만들어 달라 이렇게 나올 수도 있고요. 그런데 그런 명칭을 부여하는 게 과연 제가 모두에 말씀드린 대로 도농 간의 균형발전 문제라든지 수도권 과집중 문제라든지 이런 것을 해결할 수 있는지 되묻고 싶습니다. 16개 가운데 서울 외의 10개 도시가 광역시, 특별시를 넘어서 지정시든 무슨 특별한 명칭을 부여받으면 더 좋겠지요, 그 지역주민들은 차별적인 명칭을 부여받고 하면. 그런데 대한민국 전체를 생각하면 그게 바람직한지 또 지금 지방자치제도의 근간이 광역의 역할이 있고 기초의 역할이 있는데 2층제 지방자치제도의 근간을 뒤흔들 수 있는 문제이기 때문에, 명칭을 굳이 부여하지 않더라도 충분히 차등적 분권의 실효적인 조치나 이런 것을 할 수 있기 때문에 얼마든지 차등적 분권의 취지는 지금의 제도로도 충분히 구현할 수 있다는 게 제 생각입니다. 이상입니다.
감사합니다. 다음 최춘식 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
최춘식 위원입니다. 최철호 교수님께 질문을 드리겠습니다. 주민자치 부분에 대해 가지고 지금 자치위원회가 기존에 운영이 되고 있지 않습니까? 그런데 그걸 자치회로 바꿔야 되는 특별한 이유가 뭡니까? 교수님, 저하고 단답형으로 말씀하시지요.
진술인 최철호
현재 주민자치위원회는 선출방식이 읍․면․동장이 임명하는 방식이거든요. 그래서 주민대표성이 없다 이렇게 생각이 들고요. 그리고 주민자치위원회가 하는 업무가 주민자치센터 운영자의 지위에 머물고 있습니다. 그러니까 행정기능은 전혀 없고 주민자치센터에서 하는 여러 가지 프로그램을 경비를 받고 운영하는, 프로그램을 짜고 하는 그런 정도의 지위에 머물고 있거든요.
그러면 최초에 주민자치위원회가 설립될 때 근본적인 취지와 목적이 나와 있는데 그것 혹시 교수님 기억하고 계십니까?
진술인 최철호
진술인 최철호
주민자치위원회 설계는 처음부터 주민자치조직이라기보다는 읍면동의 협력기구로서 설계를 한 것이지요.
교수님, 제가 알기로는요 설립 목적과 취지가 어떤 건가 하면 주민 공동체의식 제고가 첫 번째 있고요. 두 번째가 도시지역의 동 기능전환 개념으로 설립이 됐습니다. 그리고 주민자치위원회 전신이 어떤 건지도 알고 계시지요?
진술인 최철호
개발자문위원회라고 있지 않습니까? 그래서 주민자치위원회가 설립이 되면서 개발자문위의 관련 조례가 전부 이쪽으로 귀속되고 통합이 됐습니다. 기억하시지요? 그래서 지금 말씀하시는 프로그램에 대한 운영도 맞고요, 그다음에 위촉권에 대한 것도 맞습니다. 옛날 개발자문위의 위원은 시․군․구청장이 위촉을 했습니다. 추천에 의해서 위촉을 했는데 그게 자치위원회로 귀속이 되면서 읍․면․동장이 위촉하도록 다소 격하가 된 부분이 있습니다. 그래서 이와 같은 것을 놓고 본다면 현재 프로그램에 관한 거라든가 또 여기에는 어떤 것이 있는가 하면 개발자문위원회에서 옛날에 하던 읍면동의 주민숙원사업비에 대한 우선순위 결정까지도 자치위원회 사무로 넘어왔습니다. 그런데 그게 지금 잘 안 되고 있는 거지요. 그렇다면 현재 자치회를 다시 만들겠다고 하는 것, 설립한다고 하는 것하고 기존의 자치위원회하고 제가 볼 때는 큰 차이가 없어요. 오히려 어떤 것이 있는가 하면 이것이 만약에 교수님 보고서에 보면 병존의 가능성도 지금 두고 계시잖아요. 그러면 이것이 읍면동에 병존한다는 말씀이신가요, 자치위원회와 자치회가?
진술인 최철호
현재 법안을 보면 ‘둘 수 있다’로 했기 때문에 임의적으로 되어 있습니다.
진술인 최철호
그래서 저는 법안 자체는 바꿔야 된다 이렇게 보고 있고요.
그렇게 된다면 현재 자치위원회의 조례에 의한 규정을 보더라도 지금 25명 이내로 위촉을 하도록 되어 있잖아요, 읍․면․동장이. 그런데 도시지역 같은 경우는 가능할 수 있습니다. 저기 강원도 양구 같은 데는 인구가 2만 5000명밖에 안 됩니다. 그런 데는 자원고갈 상태가 오거든요. 그러면 과연 자치회와 자치위원회를 병존시킬 수 있느냐. 만약에 그렇게 한다고 한다면 이건 하면 안 되는 겁니다. 그런데 여기에 병존의 가능성도 말씀을 해 주셨고 차이점도 말씀을 해 주셨는데 사실은 좀 전에 제가 말씀드린 대로 최초의 자치위원회 설립 목적이 그런 거였다면 그것은 지금 자치회를 만들어서 다시 설립하겠다는 것하고 차이점이 없거든요. 그런데 이것을 왜 만들어야 되느냐 이것이 가장 큰 문제로 대두되고요. 기능도 마찬가지입니다. 똑같이 부여가 될 수밖에 없는 건데 이걸 지금 이름을 바꾸겠다는 거거든요. 그다음에 이렇게 되면 좀 더 달라지기 위해서는 자치회라고 명칭을 바꿈과 동시에 이제는 위원회의 위원이 아니라 자치회가 되겠지요, 그렇지요? 그러면 자치회원이 되는 거고 자치회장이 되는 겁니다. 그러면 자치회장이라든가 이런 사람들은 상근을 요구할 수도 있는 부분이라고 생각이 들고요. 또 그다음에 회계도 독립이 돼야 되지 않겠어요? 이런 것이 다 달라져야 되는데 자치위원회하고 자치회를 읍면동에 병존을 시킨다는 것은 절대 안 되는 겁니다. 이것은 제가 지난번 행안부장관님한테도 이 문제를 거론했습니다. 그런데도 계속 얘기가 나오기 때문에 이건 심히 우려스러운 일이고. 그다음에 정치적 중립에 대해 가지고 이것은 이미 자치위원회 위원들한테는 부여가 되어 있는 겁니다. 그런데 자치회원들이 왜 안 되어 있는가 하면 제가 알기로는, 저도 지난 도의원 시절에 남양주 평내 쪽에 시범운영을 했던 적이 있었는데 그때 이것이 입법이 안 되어 있었던 부분이지요, 시범운영이기 때문에. 그래서 자치회원들이 정치적 중립을 지키지 못하고 선거운동에 가담했던 것도 사실이거든요. 그러나 이것은 명확히 규정이 되어 가지고 설립이 된다고 한다면 해결이 되겠지요, 아무래도. 여기에 또 한 가지 자치회원들을, 자꾸 자치위원이라고 나오는데, 회원들을 직선으로 해 가지고 선출한다는 것은 또 다른 갈등을 조장하는 겁니다. 지금까지 추천에 의해서 위촉을 해 가지고 다 문제없이 했는데 이것을 왜 또 선거를 하려고 합니까? 이러면 안 되지요. 이런 사항이 저는 있어서는 안 된다고 보고 모든 것은…… 그러면 자치회가 만약에 설립이 되면 법률에 근거를 두는 거지요, 그렇지요?
진술인 최철호
그렇지요. 지금 지방자치법 개정안이 입법이 되면 그렇습니다.
그다음에 자치위원들은 조례에 근거를 두고 있잖아요.
진술인 최철호
현재 그렇습니다. 그렇다면 우리가 발전되어 온 사항이 개발자문위원회에서 자치위원회로 넘어왔고 그것이 다시 자치회라는 명칭으로 넘어간다고 한다면 그대로 승계가 되어야지요. 또 다른 걸 가지고 자치위원회가 있고 자치회가 따로 설립이 되고 그러면 혼란스러워서 어떻게 하겠습니까, 또 각각의 규정도 다르고? 이런 것이 연구가 된다면 참 곤란하지 않나 생각하는데. 또 한 가지는 이것이 됐을 때 지방의회와 주민자치회와의 권한 충돌 가능성이 있는데 이것은 있을 수 없는 것 아닙니까? 이건 동에 있는 거고 그다음에 지방의회는 시군구에 있는 건데 어떻게 자치회원들하고 충돌이 일어날 수 있을까요? 이것은 굉장히 의아스러운 말씀이고요. 이런 것이 하나하나 다 제도적으로 보완이 되고 마련이 돼야 될 문제이기는 하지만 기본적으로 제가 말씀드린 그런 기능에 대한 것 또 차이점에 대한 것 또는 정치적 중립에 관한 사항들 또 개발에 대한 이런 것들이 다 거기에 포함돼 가지고 자치회가 명실상부하게 개발자문위원회 또 그다음에 자치위원회, 그다음에 자치회로 발전되어 왔다 이게 나와야 되는 거지요. 이게 병존이 된다는 것은 저는 도저히 이해할 수도 없고 납득이 안 되는 부분이고 용납할 수가 없습니다. 그래서 그런 것을 한번 제도적으로 잘 살펴 주시고요. 그다음에 다시 말씀드리지만 개발자문위원회라는 것은 읍면동에만 없어진 겁니다. 통리에는 그대로 존속합니다. 이와 같은 것이 변천되어 온 과정이 있기 때문에 그것을 잘 살피셔서 가장 효과적인 종합적인 총체적으로 하나가 나오는 것이 자치회라면 거기에 모든 것을 포함시키는 것이 맞다 이렇게 생각합니다. 교수님 의견 한번 말씀해 주십시오.
진술인 최철호
지금 주민자치회하고 주민자치위원회가 병립․병존한다는 데 대해서 우려의 말씀을 해 주셨는데요. 현재 법안은 그렇게 되어 있는데 서울시 조례 같은 경우에는 지금 주민자치회가 설립되어 시범실시되는 지역에서는 주민자치위원회가 거의 다 없어지는 것으로 되어 있습니다. 그래서 서울시는 차후에도 주민자치회가 만약 입법이 되고 그에 따라서 조례가 만들어지면 기존에 운영되던 주민자치위원회는 다 없애는 것으로, 조례를 전부 다 개정하는 것으로 그렇게 제가 알고 있습니다. 그래서 서울시 같은 경우에는 그런 식으로 운영을 하기 때문에 주민자치회하고 주민자치위원회가 병존할 가능성은 없다 이렇게 말씀을 드리고요. 그리고 입법을 할 때, 지방자치법 개정안 26조에 근거조항이 있는데 1항에 보시면 읍면동 단위로 둘 수 있다고 했는데 ‘둘 수 있다’보다는 아예 차제에 ‘두어야 한다’ 이런 식으로 바꾸어 버리면 주민자치위원회는 설립 근거가 없어지게 되는 것이지요. 주민자치회만 설립이 되는 것이지요. 법적으로는 그렇다는 말씀을 드리고요. 그리고 회계 부분이 있는데 회계 부분은 주민자치회가 어쨌든 조직이기 때문에 운영비라든가 여러 가지 비용은 필요합니다. 그래서 회계란 부분은 반드시 필요하거든요. 회계를 받아들이고 수입이 들어오면 그것을 주민자치회의 재산으로 가져가려면 주민자치회에 대한 법적인 조치, 지금 법에는 안 나와 있는데 법인화에 관한 부분도 사실은 고민해야 되고. 또 재원 중에서는 주민자치회가 주민들의 자발적인 조직이기 때문에 회비로 충당되는 것이 당연하기는 하지만 그뿐만 아니라 여러 가지 기부금품 모집에 따라서 기부금도 모집할 수 있도록 설계도 필요하지 않을까 그렇게 생각하고요. 그리고 행안부에서 생각하고 있는 고향기부세제도도 일본에서는 정내회, 우리가 말하는 주민자치회하고 연계를 시켜서 고향기부세를 내면 일정 부분을 자치조직에 지원하는 그런 제도도 있는 것 같습니다. 그리고 또 법인화가 되면 여러 가지 조세특례도 받을 수 있기 때문에 만약 도입되더라도, 도입이 되고 안 되고는 의원님들이 판단하실 문제겠지만 만약에 도입된다면 그런 것까지 다 판단해서 법인화도 고민할 필요가 있지 않나 생각되는데 현재 법안에는 법인화에 대한 부분이 없습니다. 그런데 제 개인적인 생각으로는 법안에, 상위법에 법인화에 대한 규정이 없는데 입법이 되고 하위 조례를 가지고 법인화를 하겠다고 하는 것은 모순이 아니냐, 만약 법인화한다면 상위법에 근거를 두어야 된다 저는 그렇게 생각을 하고 있고요. 정치적 중립성은 위원님 말씀하신 것처럼 지금 법안에 들어가 있기는 한데 ‘해서는 안 된다’ 이렇게만 되어 있거든요. 해서는 안 된다고 금지조항은 있는데 만약에 금지조항을 위반했을 때 벌칙조항이 없습니다, 이 법안에. 그 점은 입법의 미비가 아닌가 생각되는데요. 그래서 만약에 정치적 금지조항 행위를 하면 안 된다 또 지지발언 하면 안 된다라고 법에 규정하고 어겼을 경우에는 제재조항이 들어가야 된다 저는 이렇게 생각하는데요. 그것이 지방자치법에 바로 입법이 되든가 아니면 공직선거법에 입법을 하든가 이것은 입법기술의 문제인 것 같은데 제가 생각할 때는 지방자치법 근거조항에 ‘정치적 행위를 해서는 안 된다’ 이어서 벌칙조항을 규정해야 실효성 있게 담보가 되는 것이지 그냥 ‘정치적 행위를 해서는 안 된다’라는 금지조항만 있어 갖고 과연 근절할 수 있겠느냐 우려가 되기도 하는 거고요. 그리고 제가 개인적으로 설계하고 있는 주민자치회는 아까 위원님 말씀하신 것처럼 읍면동 단위에서 자치권한을 확대하자 이런 내용이거든요. 그러면 금창호 교수님이 발표한 내용 기관구성 다양화, 읍면동․시군구 단위에서 자치 그것과도 관계가 있습니다. 왜냐하면 읍면동 단위의 주민자치회의 의결기능을 강화하고 행정기능을 강화하게 되면 자체가 사실은 행정기능하는 것인데 주민자치회를 위원회의 형으로 구성하든지 아니면 회장 중심으로 독임제로 구성하든지 하게 되면, 만약 위원회의 형으로 구성하게 되면 결국 기관구성 다양화도 따라서 연계되는 그런 내용이 아닌가 생각을 하고 있습니다.
교수님, 지금 행정기능을 말씀하시는데 사실은 좀 전에 제가 말씀드린 것이 자치위원회가 설립될 때 도시지역의 동 기능 전환 개념으로 도입이 됐다고…… 지금도 그렇지만 당시에도 인허가에 관한 법은 거의 시군구로 다 올라갔잖아요. 그러면 남는 게 민원, 복지, 관광 거의 이 정도밖에 없거든요. 그래서 이것이 잘 유지가 되면 사실 동 기능은 폐지하겠다는 것 아니겠습니까?
진술인 최철호
원래 법의 취지는 읍면동 행정사무는 시군구로 가고 자치행위, 자치기능만 자치회에 남기겠다 이런 취지로 만들어진 것입니다.
그것만 남아 있던 거기 때문에, 그렇게 근본적인 취지와 목적이 되어 있었던 거기 때문에 그것과 연관관계를 가지고 간다면 잘못하면 자치회에서 준비하고 있는 게 앞으로 나가지 못하고 오히려 뒤로 퇴보하는 느낌이 들어요. 그런 것이 걱정스럽고. 그다음에 지금까지 회계는 자치위원회에서 하지 못하잖아요. 읍면동에서 자원봉사 인건비라든가 이런 것 다 거기서 집행하니까 나중에 회계가 독립적으로 돼야 될 필요성이 있다는 생각을 하게 되는 거고. 정치적 중립에 대해 가지고 자치위원들은 다 돼 있어요. 그런데 좀 전에 말씀드린 대로 자치회가 안 돼 있는 것은 시범운영 단계에서 입법을 안 해 놓은 거지요. 그러니까 이것은 나중에 필히 돼야 되는 부분이니까 그것을 여기서 됐다 안 됐다 하는 그런 말씀을 드리는 것이 아니고 이것이 안 돼 있어서 그런 게 미비한 게 있다라고 교수님이 말씀을 하시니까 이 부분을 제가 덧붙여서 말씀을 드리는 겁니다. 나중에도 이것은 반드시 들어가야 될 부분이고요, 지금도 되어 있으니까. 이것이 바로 개발자문위원회와 그다음에 자치위원회, 자치회가 발전되어 나가는 과정이라고 보는 겁니다. 그래서 그 부분을 같이 한번 토론을 드렸습니다. 이상입니다.
수고하셨습니다. 다음 질의하실 위원님 계십니까? 김민철 위원님.
편하게 여쭤보려고요. 주민자치회, 최춘식 위원님하고 저는 같은 생각이에요. 그런데 주민자치위원을 그대로 유지시키려고 하는 게 주민자치회가 만들어지면서 지금 만들어져 있는 조례를 다 폐기하는 게 부담스러워서 그러는 것인지 아니면 그대로 유지를 시켜야지 주민자치회가 더 나은지, 주민자치회위원회가 나은지…… 그러니까 이런 경우지요. 한 동에는 자치위원회가 됐든 자치회가 됐든 한 회만 생기는 거잖아요. 그런데 한 시에는 자치위원회도 있고 자치회도 있습니다. 그리고 지금 읍면동이라고 나오는데 행안부에서 시행하는 대동제라고 해서 권역동이라고 두면서 그 아래에 동을 두고 있어요. 그러면 권역동에도 주민자치회를 두고 아니면…… 이런 거지요. 지금 체계가 전국적으로 일률적이지가 않아요. 그러다 보면 어느 동은 주민자치회가, 예를 들어서 지역구에 주민자치회가 2개만 생겨야 되는 거고요. 그런데 같은 규모의 어떤 곳은 주민자치회가 6～8개까지 생기는 경우가 나옵니다. 그랬을 때 어떤 게 더 효율성이 있는 것인지. 그렇다면 전국적으로 대동제를 시행하는 곳과―선별적으로 하고 있기 때문에―하는 곳과 하지 않는 곳 구분을 어떻게 해서 할 것인지 그게 하나 궁금하고요. 그리고 특례시에 대해서는 명칭만은 안 된다고 표현하셨는데 명칭이 아니고 내용 면에서는 다 들어가도 괜찮다는 것인지. 그리고 지금 현재 특례시에 관련돼서 요구사항들이 법안도 많이 제출되고 많은 이야기가 나오는데요. 특례시의 기준을 예를 들어서 50만 이상 중에서 거점을 하는 것도 무방한 건지, 괜찮은 건지 아니면 일률적으로 50만 이상에 대한 부분 아니면 100만 이상에 대한 부분으로 지정을 하고 가는 게 나은지 이런 부분도 궁금하고요. 그리고 또 한 가지는 특례시를 요구하는 데서는 단순히 행정서비스만을 위해서 요구하는 것 같지는 않아요. 저 같은 경우는 경기북부지역의 북도 신설에 대한, 분도를 하자는 입장에 있는 사람인데 거기에 보면 행정서비스 질도 떨어지기는 하지만 전체 의견 중에 15% 정도밖에 안 되더라고요, 행정서비스. 그래서 행정서비스 질에 대한 부분에 대해서는 우리가 생각했던 것보다 상당히 수치가 얕아요. 그래서 두 가지 것에 대해서 두 교수님께서 한번 말씀해 주시면 좋겠습니다.
진술인 최철호
질문 감사합니다. 대동제 부분에서 동이 합쳐져서 하나의 동이 될 때 주민자치회는 몇 개가 존재해야 될지 또는 시 단위로 볼 때는 시 안에 동이 여러 개 있으니까 어느 동은 주민자치위원회를 하고 어느 동은 주민자치회를 했을 때는 병존할 수 있다 그런 말씀 하시는 것 같습니다.
진술인 최철호
아까 말씀드린 것처럼 입법으로 주민자치회나 주민자치위원회 중에서 하나만 선택할 수 있도록, 하나만 두도록 하는 장치가 필요하지 않겠나 생각이 들기도 하고요. 그래서 예를 든 것이 서울시 시범실시 사례, 서울시 같은 경우에는 주민자치회가 시범실시되고 있는 지역의 주민자치위원회는 없어졌거든요. 그런 방안도 한번 벤치마킹, 검토할 수 있지 않겠나 이런 생각이 들기도 합니다. 그리고 대동제 같은 경우는 주민자치회 시범실시 조례의 모법이라고 할 수 있는 지방분권법에 보면 지금은 읍면동 단위로 돼 있습니다. 조례라든가 또는 개정안 26조에 보시면 읍면동 단위로 돼 있는데 그 이전의 지방분권법을 보시면 읍면동 그다음에 하나가 더 들어가 있습니다. 행정구역 단위 이렇게 들어가 있거든요. 그런데 이번에 입법을 하면서 행정구역을 빼 버렸습니다. 읍면동 단위 이렇게 되어 있거든요. 그래서 ‘읍․면․동․행정구역 단위’ 이렇게 되면 대동제에서도 하나의 회, 위원회든 회든 존재가 된다 이렇게 생각이 들기도 합니다. 그런데 제 개인적인 생각은 주민위원회하고 주민자치회를 병립시키는 것은 곤란하지 않겠나 그렇게 생각하고 있습니다.
그런데 저의 생각은 자치회나 자치위원회나 이런 부분을 통합해서 자치회 법률로 해서 가는 게 맞지 않겠나……
진술인 최철호
진술인 최철호
예, 저도 그렇게 합쳐서 하는 게 좋다고 생각하고 있습니다.
진술인 금창호
혹시 위원님, 제가 추가 설명드려도 되겠습니까?
진술인 금창호
아까 이쪽의 위원님도 말씀하셨는데 원래 주민자치위원회는 99년도에 읍면동 기능 전환하면서 자치의식 활성화 하자는 측면에서 도입이 됐었습니다. 도입되면서 제가 기억하기로는 2010년도에 주민자치위원회가 실제 제도 도입 당시의 효과를 확보를 못 했습니다. 그래서 주민자치회 쪽으로 전환을 하자고 해서 그때부터 시범실시가 됐었는데요. 시범실시가 장기화되다 보니까 결국은 주민자치위원회와 주민자치회가 공존하는 결과를 가져왔거든요. 그런데 아마 이번에 지방자치법 개정되면 기본적으로 어쨌든 기본적인 정책기조 자체가 주민자치회위원회에서 주민자치회로 전환하자는 것이기 때문에 주민자치위원회는 어쨌든 제도적으로 소멸이 되지 않을까라는 생각을 합니다. 다만 최 교수님이 얘기한 것같이 기본적으로 법에다가 ‘구성을 할 수 있다’가 아니라 ‘구성해야 된다’라고 한다면 주민자치위원회는 반드시 빠른 시간 내에 사라지겠지요. 그다음 또 하나 아까 말씀하셨던 것 광역동과 일반동인데요. 현재 동 체제는 부천시 같은 경우에는 기존의 36개 동을 없애고 광역동 10개로 전환을 했습니다. 남양주라든지 의정부 같은 경우에는 위에 센터가 있고 기존 동이 다 있어요. 이런 경우에는 아까 말씀하신 것같이 광역동 단위는 어떻게 하고 그다음에 읍면동 단위는 어떻게 하냐라는 문제가 있는데 부천시 같은 경우에는 기본적으로 광역동으로 전환하고 동 단위로 설치하는 것으로 정책을 정했습니다. 그래서 아마 특별한 문제가 없는 것으로……
이렇게 되어 있는 거예요. 광역동이 그냥 동으로 돼 있어요. 그리고 원래 있던 기초 동이 그 동의 무슨 과장, 과장, 그것은 동이 아니에요.
진술인 금창호
그것은 민원 편의를 위해서 주민지원센터라고……
진술인 금창호
진술인 채원호
제가 화장실 잠시 다녀오는 동안에 질문하셨다고 하는데 옆자리 교수님 말씀을 들어 보니까 명칭하고 상관없이 특례 부여하는 것은 괜찮냐 이런 질의를 하셨다고 하는 것 같아요.
진술인 채원호
그런데 아까 제가 여러 차례 말씀드렸듯이 당연히 도시나 지역마다 사정이 다르기 때문에 상응하는 특례 부여는 얼마든지 유연하게 적용해야 된다고 하고 필요한 경우에는 추가적으로 특례가 확대될 수도 있고요. 다만 제가 명칭을 부여하는 것에 대해서는 굉장히 소극적이고 신중한 입장을 제기하는 것은 몇 차례 반복해서 말씀드리지만 수도권 과집중이나 도농 간의 문제나 전혀 도움이 안 되지요. 오히려 특별시․광역시에 이어서 심리적인 등급이 생깁니다, 그게 지정시든 특례시든 간에. 그러면 정주여건이 좋은 그 도시로 오히려 더 옮기려고 하고 요즘 가뜩이나 문제가 되고 있는 부동산 문제도 더 심화될 수도 있고. 그래서 차등적 분권 차원에서 특례는 얼마든지 유연하게 확대 적용하는 것은 전혀 반대하지 않습니다. 다만 명칭을 부여하는 것에 대해서는 대단히 신중해야 된다는 말씀을 거듭 드리고요. 일본도 특례시 제도가 최근에 아예 폐지가 됐습니다. 그러니까 대도시 특례제도라는 것은 개별 특례로 존치를 해서 활용해야지 명칭을 부여하는, 그래서 심리적 등급을 만들고 하는 그 부분에 대해서는 매우 신중해야 되지 않는가, 이게 제 일관된 생각입니다.
사례를 교수님들께서 거의 일본에 관련된 사례를 주로 많이 드시는데 거기가 우리의 모델인지는 저는 좀 의문이 들고요. 그리고 또 한 가지는 특례라는 명칭이 3만 이하도 특례시를 해 달라 이렇게 나오면 예를 들어서 어려운 데다 특례시 명칭을 주면 다 살아나겠네요, 그러면?
진술인 채원호
그러니까 개별 특례를 인정하면 됩니다. 그게 과소지역 같은 경우에는 특례군 인정해 달라 이런 식의 주장도 있고 한데요. 개별적으로 심의를 해서 적정한, 필요한 특례를 부여하면 되는 겁니다. 획일적이고 고정적인 명칭 부여, 규격화된 이런 제도화는 저는 반대입니다. 일본 같은 경우에도 중핵시, 특례시 이런 걸 만들었는데 인구가 항상 변동이 있지 않습니까? 그러면 중핵시나 특례시로 갔다가 인구가 줄어들면 다시 또 폐지하고 이런 문제가 생기고 하는 거지요. 그래서 제도는 심플한 게 좋습니다.
지금 3만 이하도 특례시 요청이 들어오는데 3만 이하에 특례시 해 주면 인구가 늘어나나요?
진술인 채원호
진술인 채원호
아까도 말씀드렸듯이 일본 사례를 제가 벤치마킹하기 위해서 작년에 질문을 많이 했는데 일본 같은 경우…… 지금 사실은 제가 다룬 주제도 관심이 있습니다마는 앞으로는 고령화가 급격하게 진행됩니다. 우리가 2050년이 되면 세계 제1위의 고령국가가 되고요. 경제성장이 삼사 퍼센트라도 되면 좋지만 지금 경제성장도 안 되면 재정수입도 평행선이 될 수도 있고 오히려 줄어들 수도 있습니다. 일본이 지금 30년째 제자리걸음하고 있기 때문에 그런 인구라든지 사회․경제 환경변화를 염두에 두고 제도 설계를 해야 되는데 그런 부분에서 말씀을 드리는 겁니다.
진술인 조승현
위원님께서 저한테 질문하신 게 있어서 답변……
진술인 조승현
지금 개정안에는 50만 이상이라고 하는 요건만 제시하고 있고요. 나머지 구체적인 내용은 대통령령이 정하는 기준과 절차에 따라서 행정안전부장관이 지정하는 대도시고 세부 기준은 대통령령으로 정하도록 되어 있습니다. 그래서 지금 수도권, 비수도권 50만 이상 도시는 일단 해당이 되기는 합니다만 그게 일괄적으로 지정이 된다고 하는 얘기는 아니고요. 그리고 처음에 얘기하신 위원님께서도 그런 말씀 하셨고 저도 생각이 같은데요. 지금 대도시 체계 전반에 대해서 법령 정비, 제도 수정이 필요합니다. 우리 인구 구조도 지금 많이 변했고 앞으로도 많이 변할 거고요. 그리고 수도권, 비수도권 나누어서 특례시라 하더라도 도시를 유형화할 필요가 있습니다, 다양한 기준을 두어서. 그래서 이게 수도권 도시냐 아니면 비수도권 도시냐 하는 그런 광역권 이런 것들을 고려해서 시행령에서 규정해야 될 문제인데요. 악마는 디테일에 있다고, 지금 어떻게 보면 특례시라고 하는 명칭을 가진 도시를 둘 수 있다라고 하는 규정을 지방자치법 개정안에서 통과시켜 놓고 그리고 구체적인 것은 좀 더 시간을 가지고 논의하는 것이 적절하다는 것이 제 생각이기도 하고 또 대부분의 공통된 생각일 겁니다. 그래서 반대 토론인지는 모르겠습니다마는 채원호 교수님도 결국에 취지는 같다고 생각합니다. 그런데 명칭 부여에 대해서 신중하게 생각하시는 것 같고, 특히 수도권 관련해서 50만 이상 도시가 많다 보니까 그런 생각을 하시는 것 같은데 대한민국이 같이 잘살기 위해서는 균형발전이라고 하는 게 굉장히 중요한 부분이고 수도권에 지금 50% 이상의 인구가 살고 있지만 뿌리를 따져 보면 지방에 다 뿌리를 두고 있고 균형 잡힌 도시체계를 갖추지 않으면 우리가 갈 길은 정말 어렵고 험난합니다. 그래서 그런 부분들을 고려해서 특례시 명칭 부여라고 하는 이 개정안은 원안 통과가 필요하다고 하는 것을 다시 한번 부탁을 드리겠습니다.
진술인 채원호
위원장님, 시간 한 1분만 할애해 주실 수 있나요?
잠시만요. 제가 자유스럽게 토론을 했는데 계속 주고받으니까…… 제가 듣기로는 오늘 참석해 주신 교수님 그리고 회장님들도 시간 제약이 있고 그래서 지금부터는 토론보다는 제가 들어가서 시간을 조정해서 원활하게 의견을 청취할 수 있도록 그렇게 하겠습니다. 1분 말씀하시고요. 다음에 이명수 위원님, 김형동 위원님 말씀 듣도록 하겠습니다. 짧게 1분 동안 해 주십시오. 지금부터 시간 넣어 주세요.
진술인 채원호
제가 거듭 말씀드리지만, 명칭 부여는 조금 신중해 달라는 말씀 드리고요. 특례라는 것은 사실은 경제자유구역이 있지 않습니까? 아까 제가 말씀드렸는데 경제자유구역도 외자유치를 원활하게 하기 위해서 경제자유구역을 설정하고 그게 큰 목적 중의 하나인데 그러면 외국기업을 한국에 유치했을 때 기업이 꼭 8개 경제자유구역에만 입지해야 되느냐, 그런 것은 아니지요. 경제자유구역에 입지하는 게 편리할 수도 있지만 다른 지역에 입지하는 게 편리할 수도 있기 때문에 그런 경우에 외국인투자기업한테는 조세감면특례 같은 게 있어서 특례를 인정합니다, 경제자유구역이 아니더라도. 그래서 소위 특례라는 것은 굉장히 다양하게, 유연하게 활용이 될 수 있는 거기 때문에 그런 특례를 잘 활용하면 된다는 말씀이지요, 그게 특례군이든 특례시든. 다만 명칭을 부여하면 오히려 굉장히 경직된 제도적인 범주가 되기 때문에 명칭을 부여하는 것에 대해서는 매우 신중한 게, 저는 거듭 주장하는데 바람직하다고 생각합니다.
끝나고 말씀 들어가겠습니다. 자꾸 토론이 되어 버리니까……
연결되어 있어서 교수님 방금 말씀하신 것에 한 말씀만 드리면……
끝나고 말씀하시면 안 되겠습니까? 1분 주시지요.
교수님 말씀 저는 이해를 했는데요. 예를 들어 이런 거지요. 특례가 있다 하더라도 지금 북부지역에 미군 공여지 관련된 특별법이 있고 그런 특례가 있어요. 그렇지만 그런 특례가 있어서 그런 게 활성화되고 좋아지는 게 아니라, 현재 행정이나 여러 가지 거점 형성 이런 것이 될까 봐 우려하시는 것 같은데 특례시 명칭을 가지고는 그렇게 더 낙후되거나 거기만 집중적으로 되거나 그럴 것 같지는 않다고 봅니다. 그런 경우였으면 북부지역이 벌써 특례가 많이 있는데 많이 들어왔겠지요. 이상입니다.
여러 교수님들의 훌륭한 발표 내용을 미리 들었어야 되는데 마침 오늘 제가 주관하는 토론회가 따로 있어서 중복되다 보니까 다 듣지 못해 아쉽습니다. 우리가 지방자치법 전부개정안을 놓고 이렇게 논란을 벌이고 있는데 개별적인 말씀은 여러 위원님들이 하셨고 저는 총론적인 말씀을 드리고 싶은데. 지금 지방자치법 개정안에 담긴 여러 가지 내용 말고도 정말 중요한 지방자치에 관한 어젠다가 많은데 이 부분에 관한 학계에서의 논의나 연구가 어느 정도 되어 있는가라고 하는 걸 제 나름대로 알아보면, 제가 사실 79년부터 공무원 생활을 했는데 그때 듣던 얘기하고 지금 얘기하고 크게 달라진 게 없습니다. 거의 비슷한 얘기를 반복하고 있거든요. 크게 길게 보면 발전적으로 가고 있지요. 그러나 진작 이런 것이 도입되고, 지금 주민자치를 확대한다 이렇게 하는 여러 가지 내용 다 있습니다만 급격하게 도입될 일은 아니고 단계적으로 점진적으로 현실에 맞춰 해야 된다 그 부분에는 동의하는데 이게 속도가 너무 느리고 다른 분야의 여러 가지 진전보다는 지방자치에 관한 것은 느리지 않나. 지방자치가 지방에 의해 결정되는 게 아니고 지방자치에 관한 모든 결정은 중앙이 하고 있습니다. 여기 주민이 참여하고 있습니까? 지역에 있는 누가 참여하고 있습니까? 그래서 이런 부분에 관해서 여러 가지 연구와 그런 것도 좋고 지방자치제도를 만들어 가는 방법론에 관해서 다른 변화가 있어야 되지 않냐 그런 생각을 하는데요. 예를 들어 금창호 연구위원님 오랫동안 이 분야 전문가고 권위적인 여러 가지 활동을 하셨는데, 지금 법은 현실적으로 가능한 걸 제기한 거거든요. 우리 지방자치하고 관련해서 여러 가지 문제가 많이 있습니다. 저희들이 볼 때는 지방 행정구역과 계층 문제에서부터 교육자치와 지방자치 문제 또 특별행정기관 또 여러 가지 문제 그런 게 있는데 그런 부분들이 연구가 다 되어 있고 다 준비가 되어 있는데 정치적인 선택이나 그게 안 되어서 실현이 안 되는 건지, 그 부분에 관한 연구는 이미 다 사실상 완료라고 하면 이상합니다만 다 준비가 되어 있는 거지요?
진술인 금창호
그렇다면 그때그때 어떤 정부가 들어서느냐 시대 상황에 따라서 다르겠습니다만 지방행정연구원이 그런 부분에서 전문적인 연구 노하우를 많이 쌓아 놓고 있고 또 여기 지금 지방자치학회…… 학회가 굉장히 분화가 많이 되었습니다. 그 전에 행정학회였는데 이게 지방자치학회, 자치법학회 또 지방자치행정학회 이렇게 분화가 많이 됐는데 학회에서 연구하고 논의하는 것들을 적극적으로 정부 정책으로, 정부 제도로 반영하는 그런 부분에 관한 역할이나 기능에 대해서 저희는 아쉬움을 느낍니다. 많은 대학에서 강의하시고 그 제자들이 나가서 공무원이 되기도 하고 여러 가지 하는데 우리나라를 발전시키고자 하는 이런 좋은 제도의 선택에 있어서 왜 학회는 학회만의 목소리를 가지고 있는가. 적극적으로 중앙에 건의도 하고 이것 제도가 잘못됐으니까 고쳐야 됩니다 이런 노력을 죄송하지만 이 자리에 여러 교수님들 계실 때 말씀을 드리고. 지금 지방행정연구원에서 지방자치와 관련해서 제일 중요한 어젠다를 뭐로 삼고 있습니까, 요즘에? 뭘 가지고 주로 논의하고 고민하고 계십니까?
진술인 금창호
요즘은 주로 인구감소에 따른, 소위 말하는 지방행정체제가 어떻게 개편되거나 대응되어야 될 것인지라는 것들을 연구하고 있습니다.
그러면 그것도 지금 인구 저출산․고령화 문제가 20년 훨씬 전에부터 시작이 됐어요. 그러면 벌써 그게 예상이 됐고 앞으로 시군이 몇 개가 소멸된다 얘기 나오는데 그것에 관한 발전적인 대안이나 제도를 제시했는데 채택이 안 된 건가요, 그런 것을 제시도 안 한 건가요? 연구가 되어 있어도 내가 가지고 있으면 뭐 하냐 이거예요, 그걸 제시하고 끌고 가야지. 제일 전문가 아니에요? 그런 점에서 아쉬움을 느낍니다. 뭘 잘못했다는 지적의 말씀이 아니라 저희들이 볼 때는 아쉬워서…… 지금 여기 제기한 것들이 몇십 년 전에 공무원 시작할 때 처음 듣던 얘기들을 지금에 와서 제도화하겠다 자치법 개정안을 냈는데, 사실 지난번 노무현 정부 때 자치에 관한 논의가 많았고 그게 좀 진전이 됐는데 그 뒤에는 오히려 그게 식어졌고, 특히 지방재정 분야 이것은 왜 손도 안 대냐 이거예요. 거의 옛날하고 똑같습니다. 그러면 국가적인 필요성 취지는 이해합니다만 그런 것을 뭔가 점진적으로 진전시키기 위한 학계에서나 전문가로서의 노력, 아니면 아니고 이런 것은 이렇게 해야 됩니다, 이렇게 끌고 나가야 된다 그걸 적극적으로 역할해 주시는데…… 저희가 여기 나와 계신 한 분 한 분의 개별적인 것은 이미 다 여러 위원님들이 말씀하셨고 또 저희들이 심의하는 과정에서 충분히 하겠습니다만, 외람된 말씀이지만 전문가로서 강의와 여러 가지 직접 그런 나름의 연구가 있지만 연구 성과물이 우리 국가를 위해서, 우리 제도를 위해서, 우리 제자들을 위해서 어떻게 채택되고 어떻게 발전적으로 반영되고 있느냐 하는 점에 대해서 조금 더 생각해 주십사 그런 외람된 말씀을 학계에 계신 전문가분들께 또 오늘 국회에 와서 직접 이렇게 하시기 때문에, 대부분 지도적 위치로 학계를 이끌고 가시는 분들이기 때문에 말씀을 드리는 걸로 하겠습니다. 혹시 그 부분에 관해서 학회의 입장을 말씀해 주실 교수님이 계시면 말씀해 주시고요. 김 교수님 한번 말씀해 주십시오.
진술인 김남철
저는 연세대학교에서 행정법하고 지방자치법을 연구하고 강의하고 있습니다. 오랫동안 지방자치법을 공부했고 독일에서 공부했습니다. 그리고 지금 지방자치법학회 회장을 맡고 있습니다. 그런데 조금 듣기에 따라서는 언짢게 들리실지 모르겠지만 지방자치법을 공부하시는 분하고 지방자치행정을 공부하시는 분하고는 조금씩 관점들이 다른 것 같아요. 그래서 그 다양한 관점들을 국회에서 다 골고루 청취해 주시면 굉장히 감사하겠다, 어느 한쪽에 치우치지 마시고, 그런 말씀을 드리고 싶고요. 지방자치법은, 1991년도에 의원선거를 했고 95년도에 단체장․의원선거 동시선거가 들어갔습니다. 그 이전에 만들어진 틀이거든요. 그런데 옛날 몸에 안 맞는 양복을 지금 새로운 시대인데도 불구하고 저희가 입고 있는 겁니다. 그러니까 내용적으로는 일부 조문들은 마음에 들고 일부 조문들은 마음에 안 든다 할지라도, 그렇게 선별적으로는 골라낸다 할지라도 전부개정안을 이번에 통과시키는 것은 우리가 새로운 옷을 새 시대에 맞게 장만한다는 의미이기 때문에 낡은 틀은 벗어야 됩니다. 그래서 이번에 반드시 그 틀을 바꿔 주시면 그다음부터는 속도를 낼 거라 생각합니다. 그다음에 학계에서는 어마어마하게 국회의원분들하고 많이 만나서 얘기할 수 있는 기회를 갖기를 원하거든요. 그게 제일 빠른 것 같아요, 제가 해 보니까. 그런데 유감스럽게도 지난번에 우리가 지방분권형 헌법 개정은 무위로 돌아갔습니다. 그런데 그 점과 관련해서 저는 아주 짧게만 말씀드리겠습니다. 첫 번째, 그때도 국회에서 자문위원회를 만들었지만 법학자들 가운데에는 주로 헌법 하시는 분들이 많이 들어갔고요. 그다음에 우리가 자꾸 놓치고 있는 가장 중요한 포인트는 굉장히 중요한 논점들에 대해 사회적인 합의에 도달하는 오랜 기간의 지속적인 토론 과정이 생략되어 있는 겁니다. 그러다 보니까 저도 학자지만 분권 개헌에는 적극적으로 찬성하는데 ‘어떻게 이런 용어들과 이런 제도들이 갑자기 불쑥 나타났지?’, 저는 제가 법학자지만 그런 의문을 가졌던 적도 있었거든요. 그런 관점에서 사회적인 합의를 위해서 끊임없이 국회에서 그걸 이슈화시켜 주면 감사하겠고요. 그다음에 제 개인적인 의견임을 전제로 해서 말씀드리자면 현재 지방행정, 행정의 일선은 기초입니다. 2선이 광역이고 3선이 국가입니다. 그런데 3선의 힘이 너무 셉니다. 일선은 너무 너무 무기력하고요. 그래서 힘으로 따지면 완전 역삼각형인데 이게 앞으로는 삼각형 구도로 갈 수 있도록 근본적인 체제를 변화시키는 게 아까 위원님 말씀하신 지방자치법 또는 지방자치제도의 근본적인 개혁이라고 저는 개인적으로 생각하거든요. 그런 의미에서 국가와 광역단위 간에 국가 기능을 어떻게 분담할 것인가, 그다음에 기초단위들은 생활자치 중심으로 얼마나 자율적인 권한을 가지고 우리 마을을 우리 스스로 가꿀 수 있는가 하는 기본적인 관점을 가지고 꾸준히 많은 토론을…… 좀 불러 주시고 저희들도 연구 많이 하겠습니다. 감사합니다.
진술인 금창호
진술인 금창호
위원님, 저희 연구원 격려 겸 질책도 많이 해 주셨는데 현재 자치법 개정안 보면 예를 든다면 기관구성 다양화라든지 의회사무기구 독립 이런 것들은 사실 당초부터 죽 논의가 돼 왔었던 사항들입니다. 이제야 법령 개정이 이루어지는데요. 이런 것들을 보면 방금 위원님 말씀하신 것같이 실제 지방자치에 관련된 것들이 지방이 아니라 국회, 중앙에서 법령이 개정이 되어야 그게 지방에서 실현될 수 있는 구조를 갖고 있습니다. 물론 행안부가 그동안 여러 가지 다양한 의견들을 수집을 해서 제도를 개선하기 위한 노력을 많이 기울여 온 것은 사실입니다. 그래도 어쨌든 행정안전위에서 법으로 개정이 되어야 실제 제도적으로 담보를 받을 수 있기 때문에 그런 측면에서 본다면 사실 그동안 행정안전위라는, 국회가 나름대로 지방자치에 관련된 이슈나 아니면 문제를 개선하기 위한 노력들이 그렇게 많았던 것은 아니었다는 생각이 들어서요. 그래서 앞으로는 아까 위원님 말씀하신 것같이 실제 지방자치의 발전을 위한 그런 것이 저희의 역할이라면 국회도 나름대로 지방자치를 공부하는 분들과 다양한 접촉점을 가져 줬으면 좋겠다는 생각을 한번 해 봤습니다. 이상입니다.
진술인 최철호
저도 한마디…… 학회 차원이나 또 전문가 차원에서 지방자치제도에 대한 연구가 옛날하고 똑같다 이렇게 말씀하셨는데요. 아까 김남철 교수님 말씀하신 것처럼 지방분권 헌법 초안을 만들었다가 폐기되기는 했는데 저는 개인적으로 지방재정과 관련해서 색다른 제언이랄까 말씀을 드리고 싶습니다. 헌법에 보면 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다고 해서 조세법률주의를 채택하고 있지요. 그런데 지방세에 관해서는 일부나마 조례로도 종목과 세율을 정할 수 있도록 하면 좋지 않겠나 그렇게 생각을 하고요. 그런 것을 이름하여 법정외세라고 하는 제도가 있습니다. 아까 어떤 위원님이 일본의 예를 자꾸 들어서 질책을 하셨는데요. 또 일본을 예로 들어서 정말 죄송합니다마는 일본의 경우가 우리 지방자치제와 유사한데 일본도 우리와 유사한 조항을 가지고 있습니다, 헌법에. 그런데 일본은 예외적으로 법정외세라는 제도를 가지고 있습니다. 그러니까 지방세법이지요. 법에서 정한 세금 이외, 외세이니까 외의 세를 조례로 정할 수 있다고 하는 게 법정외세제도거든요. 그러니까 자치단체가 법에서 정한 또 지방세법에서 정한 세목이나 세율 말고도 조례로 독자적인 세를, 종목을 정할 수 있다고 하는 게 일본은 정착이 돼 있습니다. 우리나라와 유사한 예를 더 들어 본다면 우리나라 지방세법에 지역자원시설세라는 게 있습니다. 예를 든다면 삼척지역에는 시멘트가 많이 나는데 그것은 그 지역의 독자적인 특유한 것이지요, 다른 데는 잘 안 나니까. 그러면 삼척에 있는 자치단체가 시멘트에 관해서 수송한다든지 캐내는 데 필요한 세를 종목을 만들어서 부과하려고 해도 세법에서 막고 있으니까 안 되는 거지요. 국가에서 세법을 개정하지 않으면 안 됩니다. 부산도 마찬가지입니다. 부산 같은 경우는 항구가 있지 않습니까? 항구에 물동량이 많습니다. 그러면 전국에 있는 수출입 화물이 왔다 갔다 하면서 도로를 파손하거든요. 그 도로를 복구하기 위해서 별도의 세를 만들어야 되는데 이게 또 지방세법을 개정하지 않으면 자치단체 차원에서는 세를 만들지 못하니까 국가에 기대고 의존하는 이런 것밖에 없는데 다행히 국가에 협조를 요청하고 또 의원님들이 노력을 해 주셔서 예를 들어서 지방세법에 지역자원시설세 중의 하나로 항만세 이런 것을 만들어서 운용이 되고 있습니다. 그런 것처럼 이런 것들을 사실은 국회를 거치지 않고 각 지방자치단체, 의회에서 지역의 특유한 세를 만들어서 부과할 수 있도록 하는 제도를 연구하면 어떤가 그런 생각도 가지고 있습니다.
잘 알겠습니다. 바로 김형동 위원님 질의해 주십시오.
참여하신 교수님들 고생이 많으십니다. 저는 질문 먼저 몇 개 하고 그다음에 제 나름의 코멘트 짧게 하겠습니다. 먼저 김남철 교수님께서 몸에 맞지 않는 옷을 이제 바꿀 때가 됐다 이런 표현을 썼는데 아마 개정안을 다 죽 훑어보셨을 겁니다. 과연 현 시대에 일반법으로서 지방자치법 개정안이 지금 이 시대를 살아가는 많은 주민들에게 맞는 옷인지에 대해서 짧게 코멘트 한번 해 주시고요. 또 이렇게 중요한 법을 만드는데 황당한 경우가 많았다, 다시 말해서 국회에만 맡겨 놓아서는 안 된다 그런 말씀을 해 주신 것 같은데요. 사회적 합의 과정이라는 표현을 쓰셨습니다. 거기에 대해서 잠깐 코멘트 한번 해 주시고요. 그다음에 채원호 교수님께서 일본 예를 드신 것 같습니다. 횡적 네트워크 공유, 이 부분에 대한 것을 제가 잘 필기를 했는지 모르겠습니다만 그 부분에 대해서 조금 더 설명을 해 주시고요. 최철호 교수님께서 방금 지방의 재정 확충이라고 그럴까요, 이 부분에 대해서 좋은 의견 주셨는데 그 부분은 방금 들은 것으로 갈음하겠습니다. 저는 일반법으로서 지방자치법을 만드는데 여기에 누더기식으로 이것 넣었다 저것 넣었다 그럴 게 아니라 지금 시대에 적합한 이상이라고 그럴까요, 키워드라고 그럴까요, 요즘 해시태그를 많이 붙이는데 그것을 하나 정해 놓고 그 목적에 맞는지 봐야 될 것 같습니다. 아까 주민자치위원회 내지 주민자치회 얘기도 했습니다마는 저는 안동․예천이 지역구입니다. 거기하고 지금 사는 일산 아파트단지하고 주민자치회와 주민자치위원회가 제대로 작동한다고 그럴까, 이런 것들이 지역마다 다르다고 봅니다, 동의 개념도 다르고. 그래서 일반법으로서 지방자치법이 가지고 있을 가치라고 했을 때 과연 모든 것을 다 담을 수 있을까. 아예 가장 기본적인, 기술적인 부분만 담고 나머지 부분은 과감히 다른 부분으로 넘기는 식으로 해야 되지 않겠나 싶습니다. 특례에 관한 부분도 비슷한 것 같습니다. 어떤 분들은 특례 기준을 얘기하는 것도 다르고 그 목적사항도 달라 보이거든요. 또 하나는 균형이라는 키워드가 꼭 필요한 것 같습니다. 그래서 제가 두 가지, 자치와 균형이 과연 이 지방자치법 안에 공존할 수 있는가라는 생각도 듭니다. 아예 법을 지금 같으면 지방자치균형법이나 이렇게 만들면 어떨까 싶은데 본 위원이나 다른 위원님들도 균형발전과 관련돼서는 이미 법률안을 계속 내고 있습니다. 왜냐하면 이 자치법이 갖는 한계 때문에 그렇다고 보는데 제 요지는 지역, 수도권 또 균형발전이라는 것으로 봤을 때 이미 비대해진 수도권을 견제하거나 제한하거나 지방으로 과감히 이양하는 것을 전제로 하지 않고서는 전국을 제주도부터 강원도 고성까지 일률적으로 규율할 수 있는 일반법으로서의 지방자치법이 가능하냐에 대한 그것을 먼저 던져 주시고요. 그동안에도 몸에 맞지 않는 옷을 계속 입고 왔는데 오늘 하루이틀 공청회 해 가지고 형식상으로 맞췄으니까 통과를 시켜 놓고 학자들이 또 여기 오신 교수님들이 자책감이라고 그럴까요, 그런 것을 가지고 계속 자치법 잘못됐다고 논하기보다는 차제에 새로운 21대가 됐으니까 정말 어떤 틀에서 어떤 목적을 위해서 지방자치법이 존재해야 되는지에 대한…… 여기 다 전문가들이시고 선구자들이시니까 차제에 정말 깊이 있는 제안, 특히 우리 위원들이 ‘그만 됐다. 통과시키자’ 이렇게 얘기할 때 ‘그것 아니다’라고 과감하게 얘기해 주시기를 그렇게 부탁드립니다. 이상입니다.
답변은 김남철 교수님, 채원호 교수님께서 해 주시고 요약․정리 부탁드립니다.
진술인 김남철
너무나 긴 답변을 해야 되는 사항인데 간단히 말씀드리겠습니다. 다는 말씀 못 드리는 점을 양해해 주시기 바랍니다. 일단 위원님 지적하신 것에 전적으로 공감하고요. 지방자치법과 관련된 정말 그야말로 뭔가 신선한 새로운 시대정신을 담을 수 있으려면 사실상 헌법 개정이 필요했었습니다, 원칙적으로는. 아까 말씀드린 것처럼 지방자치법 이 환경의 혁신적 변화는 국가와 광역과 기초 간에 역할 및 지위 설정을 어떻게 할 것이냐 하는 데서 출발하는 문제입니다. 사실 그 문제가 담기지 않는다면 몇 개 조문들이 바뀌는 정도 수준밖에 안 되는 겁니다. 그런 의미에서 근본적인 고민이 필요했는데 유감스럽게도 헌법 개정이 어려운 상황이니까 또 다시 새로운 논의를 시작하면 많은 시간이 걸리기 때문에 지방자치법에 필요한 내용이라도, 그다음에 전부개정이라는 형식으로 하는 것에 조금 내용적으로는 부분적으로 마음에 안 드는 부분이 있다 할지라도 그것은 논의해 가지고 최종적으로는 우리가 판단한다 치지만 이번에 전부개정 기회를 또 놓치고 나면 지방자치법을 다시 전부개정한다는 게 그렇게 수월한 문제는 아닌 것 같습니다. 그런 현실적인 문제를 고려해 주십사 하는 문제이고요. 사회적 합의의 문제는 이 지방자치법에 국한된 문제가 아니라 우리 사회 전반에 걸친 문제인데 우리 사회에 굉장히 중요한 의제들을 일부 전문가들이 마치 비밀리에 모여서 뚝딱뚝딱 해결해 나가는 것 같은 느낌이 들거든요. 그런데 예를 들면 이런 정책토론 같은 것들을 적극적으로 많은 국민들이 참여하는 일반 TV프로그램이라든지 이런 프로그램을 통해 가지고 언론에서도 그렇고 이슈화시키고 어떤 장단점을 얘기하고…… 예를 들면 기관통합형이냐 아니면 기관대립형이냐, 우리 국민들 잘 모르거든요, 그 말이 무슨 말인지. 그런 말들을 꾸준히 보여 주고 지방의회라고 하는 게…… 이런 취지로 예를 들면 국민들을 설득시키고 ‘무슨 말인지 알았는데 나는 A보다는 B타입이 좋다’, 그와 같은 과정을 통해 가지고 의견이 자연스럽게 모아졌을 때 제도가 바뀌면 그 제도의 실효성이 굉장히 높아진다고 생각합니다. 그래서 그런 기회를 위원님들하고, 저희 학자들도 논문 열심히 쓰고 있거든요. 그래서 자주 이런 기회를 가졌으면 하는 게 제 개인적인 바람입니다.
진술인 채원호
아까 제가 행정자원 공유, 네트워킹한다는 말씀 드렸는데 그것이 어떤 맥락에서 나왔는지 다시 한번 말씀을 드리겠습니다. 한국도 그렇고 일본도 그렇지만 일본이 한 50년 전만 해도 세계에서 산업경쟁력이 최고였던 나라입니다. 60년대, 70년대, 80년대는 경제성장률도 엄청났고 매년 재정수입이 늘어나는 것도 엄청나게 여유가 있었습니다. 그러니까 그 당시에 균형발전을 위해서 심하게 얘기하면 우리나라 함경도나 강원도 같은 데 입식자를 뽑아서 도로 만들어 주고 정착금 주고 이런 식의 균형발전정책을 했었는데 지금은 그런 식의 균형발전정책이라는 것은 말도 안 되는 거지요. 90년대 이후에 지금 30년째 제자리걸음하고 있고 세계 최고령 국가입니다. 한국도 2050년에 세계 최고령 국가가 됩니다. 2050년이 되면 만 나이로 중위 수가 58.9세입니다. 0세부터 최고령자까지 줄 세워 놓으면 세는 나이로 60세가 중간이 됩니다. 엄청난 인구사회학적 변화가 되지요. 그러니까 지금 일본에서는, 과소․과밀대책, 균형발전에 대해서 정부가 손놓고 있을 수는 없지요. 최소한의 대책들은 있지만 거의 돈을 못 씁니다. 그리고 일본 와세다대학 교수 말에 의하면 생로병사처럼 지방소멸도 어쩔 수 없다 이런 식으로 얘기를 합니다. 지금 이런 환경에 놓여 있어요. 그러다 보니까 고향세 얘기도 나오고 하는데 그 양반 얘기는 고향세도 순 사기라고 하고, 왜냐하면 세금 내면 자기 고향으로 옮겨가는데 옮겨가면 답례품을 줍니다. 와규세트라든지 한 30%에 해당되는 것을 주기 때문에 고향세 옮기는 사람들은 절세나 그 답례품 받기 위해서 옮기고 전체 국가재정으로 보면 제로섬도 안 되고 답례품 주는 것 따지면 네거티브섬이다 이런 얘기예요. 그리고 지방의 정주여건이 안 좋아지는데 아까도 말씀드렸지만 초등학교 만들어 주고 우체국 유지하고 금융기관 유지하고 산부인과 만들어주고 이렇게 할 수 없지요. 그러니까 최소한의 대책으로 그나마 그 지역에서 그런 기능들이 있는 도시를 중심으로 해 가지고 주변의 열악한 소멸대상이 되는 지역하고 네트워킹을 해서 필요한 기능을 함께 공유하자는 거지요. 그것이 재정이 굉장히 열악한 일본 같은 경우에, 일본뿐만 아니라 우리도 고령자가 그렇게 늘어나고 하면 재정여건이 여유가 없습니다. 그러니까 예전처럼 많은 재정을 투입을 해서…… 재정지출의 효율성을 생각하면 균형발전대책을 거의 할 수가 없는 겁니다, 고령자가 그렇게 많은 사회에서. 그러니까 최소한의 차선책을―묘책이 없어요―차선책 내지는 최소한의 재정을 가지고 최소한의 지방소멸대책을 내놓을 수밖에 없는 상황이고 그래서 인구 소멸하는 것을 막을 수 없다, 생로병사하듯이. 적극적인 대책을 현실적으로 내놓을 수가 없습니다. 고육지책으로 내놓은 게 중심도시를, 그나마 역할이 있는 도시를 중심으로 해 가지고 여러 자원을 공유하고 네트워킹해서 지방소멸 문제에 소극적으로 대처하는 게 지금 일본의 모습입니다.
감사합니다. 마지막으로 박재호 위원님 짧게 하시겠답니다.
오늘 턴 투워드 부산(Turn Toward Busan)이 있어서 부산 갔다가 지금 도착하는 길이라서 참석을 못 해서 미안합니다마는 종료하는 시점에서 들어 보니까 저희들의 불찰인 것 같습니다. 왜냐하면 소통도 많이 해야 되는데 상임위가 바뀌고 나서 정신도 없지만 또 교수님들도 저희들한테 이런 것을 한번 하자, 방에 오신 분이 한 분도 없어요. 그래서 이것은 양쪽이 다 과실인 것 같은데, 어쨌든 그런 것을 지양하고 오늘 이야기의 마무리는 잘 들었고요. 어쨌든 새로운 시대에 맞는 옷으로 바꾸는 것은 맞고요. 대신에 바꿔 놓고 고쳐 나가지 않으면 영원히 논쟁만 하다가 끝나는 게 지방자치법입니다. 그래서 김남철 교수님께 마지막으로 제가 한번 여쭤보고 싶은 것은 여태까지 안 바뀌었는데 지금까지도 연구해서 계속 이렇게 발표하고 또 연결해서 만나고 했는데 혹시 행정관료들이 자기들의 입장을 더 강하게 주장해서 그런 게 많습니까? 그것만 한번 여쭤봅시다.
진술인 김남철
거기에 대해서는 제가 답변드릴 위치가 아닌 게 지방자치법 전부개정하는 작업에 제가 관여를 하지 않아 가지고 그것은 잘 모르겠습니다만 결과적으로 보면 행안부에 있는 공무원들이 일방적으로 강제하고 그런 규정은 없다고 생각합니다. 다만 저는 한 가지 국회에 왔으니까 말씀드리고 싶은 것은 제 파트는 아니지만 예컨대 중앙지방협력회의 같은 경우에는 우리나라 국가가 입법․사법․행정 이렇게 3권으로 분립되어 있는데 행정부에 주겠다는 거거든요. 그런데 독일 같은 경우에는 그게 입법부에 가 있거든요, 연방참사원이라고 하는. 그런 제도가 향후에는 굉장히 소망스러운 제도가 아닌가, 개인적인 생각입니다.
저는 처음 시작할 때 시간이 이렇게 많이 주어진 줄 모르고 짧게 질문을 드렸었는데, 처음에는 저희들이 지방자치법 전부개정안을 논의하다가 시간이 흐를수록 지방자치의 전반적인 문제에 대한 논의를 하고 있어요. 그래서 전체적으로 모든 제도가 모든 것을 규정할 수는 없잖아요. 그러니까 우선은 이게 옷이 좀 맞지 않더라도 출발을 시켜서 지방자치도 늘 역동적으로 변해 가는 것이기 때문에 거기에 맞는 법률들을 보완해 갈 필요가 있다는 측면의 주문을 드리고요. 김남철 교수님께서 아까 지방의회의 인사권 독립 문제 말씀을 하실 때 시도 단위보다는 시군구 단위에 먼저 두는 게 맞다 그런 주장을 하셨는데 저도 전적으로 동감을 합니다. 기본적으로 지방자치의 출발을 기초에 중점을 두는 그런 논의구조를 만들어 가는 게 우리 지방자치 활성화에 굉장히 필요하다는 측면에서 마무리 말씀을 드리고 끝내겠습니다.
마무리 말씀으로 듣도록 하겠습니다. 더 이상 질의하실 위원님이 안 계시면 이것으로 질의를 마치도록 하겠습니다. 오늘 진술인들께서 주신 의견과 토론 내용은 우리 소위원회에서 법률안을 심사하는 데 중요한 자료로 활용될 것입니다. 귀한 시간을 내주신 여섯 분의 진술인분들께 다시 한번 감사의 말씀을 드립니다. 위원님 여러분 수고 많으셨습니다. 이것으로 오늘 회의를 모두 마치도록 하겠습니다. 산회를 선포합니다.
